Теоретико-правовое обоснование понятия «депутат» в законодательстве субъектов Российской Федерации

В статье рассмотрены нормативные и теоретический основы, регламентирующие статус и понятие «депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ». Дается общая характеристика понятия «депутат», анализируются правовые и теоретические подходы к конституционно-правовому статусу депутата. Обращено внимание на институт ответственности, сделаны выводы и обобщены подходы в отношении рассматриваемого понятия.

Ключевые слова: депутат, статус, мандат, ответственность, полномочия, выборное лицо, парламент, субъект РФ.

Инициатива Президента РФ о внесении изменений в Конституцию РФ в начале 2020 года была поддержана представителями народа и в первую очередь парламентариями. После проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, наука и практика конституционного права значительно обогатилась новыми направлениями, произошли серьезные изменения по приведению законодательства в соответствие с нормами измененной Конституции РФ, были приняты и принимаются разнообразные правовые акты, направленные на конкретизацию норм Конституции РФ.

Понятие «депутат» в российской правовой системе употребляется довольно широко, при этом в разном юридическом контексте. Согласно нормам статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1] под депутатом понимается лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Зачастую понятие «депутат» соотносится с понятием «правовой статус» или «правовое положение депутата», а в некоторых случаях с «депутатским мандатом». Понятие «статус» означает «положение или состояние кого-либо или чего-либо». Зачастую термины «правовой статус» и «правовое положение», употребляются синонимиально. Правовой статус депутата, закрепленного в вышеназванном законе находит свое отражение в теоретическом подходе М. В. Баглая, который отмечает, что «Совокупность основных прав, свобод и обязанностей выборного лица выражает его конституционно-правовой статус. Этот правовой статус является основой общей правоспособности лица, т. е. открывает ему возможность для любых законных действий» [2, c. 127].

Одной из конституционных новелл стало совершенствование законодательной базы в сфере организации и функционирования публичной власти на основании внесенной поправки в Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [3], закрепившей на законодательном уровне понятие «сенатор». В этом же законе дана легальная дефиниция «депутат Государственной Думы», под которым понимается избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

На уровне местного самоуправления в статье 1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], также закрепляется понятие «депутат» — член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения. Однако в указанном законе дается понятие «депутат», но не конкретизируется какой системы публичной власти.

Таким образом, понятие «депутат» формулируется и закрепляется на двух уровнях публичной власти: на федеральном и муниципальном. Однако при анализе Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее 184-ФЗ) [4], понятие «депутат» отсутствует, что вызывает недоумение. С одной стороны, в законе прямо определяется, что система Законодательных (представительных) органов власти устанавливается субъектами самостоятельно в своих Конституциях и Уставах, однако федеральный законодатель в нормах 184-ФЗ закрепил жесткую императивную норму, определяющую, что в каждом субъекте РФ создаются законодательные органы, которые состоят как раз из депутатов.

Исходя из такой пробельности правового регулирования и пользуясь общими подходами и принципами избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закрепленных в статье 10 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, можно определить правовые начала, свойственные для понятия «депутат» в законодательстве субъектов Российской Федерации. Во-первых, это лицо, всегда избираемое населением того региона, в котором он баллотировался; во-вторых, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства; в-третьих, обладающий пассивным избирательным правом. Что касается самого статуса регионального депутата, срока его полномочий, порядка подготовки и проведения выборов — все эти вопросы могут определяться в законодательстве субъекта РФ.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, к сожалению, статусные характеристики «депутата» регионального парламента не раскрыты. Отмечу, что практическое значение закрепления на федеральном уровне понятия «депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации» выступает особым объектом исследования, т. к. вертикаль законодательной власти (Федеральный парламент, региональные парламенты, местные парламенты), в целом, согласно нормам Конституции РФ, составляет единство системы органов публичной власти. Отмечу и тот факт, что исследуемое понятие «депутат регионального парламента» затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в региональных органах власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.

В юридической литературе существуют разнообразные трактовки и подходы к понятию «депутат» законодательного (представительного) органа. Так, по мнению Садовниковой Г. Д., понятие депутата определяется совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями, а также гарантиями, ответственностью и ограничениями в связи с осуществлением принадлежащих депутату полномочий» [5, c. 65]. Фактически из данного определения следует, что между самим понятием «депутат» и «депутатский мандат» можно поставить знак равенства.

Кем же является депутат? — в своей диссертационной работе ставит вопрос Захаров И. В. Отвечая на этот вопрос он указывает, что депутат представляет интересы народа и населения на территории субъекта (муниципалитета), в пределах которой он выбран. Во-вторых, депутат представляет интересы населения в частности и общества в целом. В-третьих, депутат обязан воплощать в жизнь интересы общества, его волю, а не свои. В этом и состоит суть понятия «депутат» и сущность «депутатского мандата» [7, c. 18–19]. Из данного определения-рассуждения следует, что автор связывает понятие депутат с депутатским мандатом, прямо указывая на то. что «Категорию «депутат» следует связывать именно с понятием «депутатский мандат» [8, c. 19]. Добавлю, что в определении сосредоточены общие характеристики понятия «депутат» — это и избираемость население; получение права на участие в заседаниях выборного органа с принятием решений в интересах всего общества; ответственность.

Обращу внимание и на подход, раскрывающий понятие «депутат представительного органа власти субъекта» через депутатский мандат с исполнением депутатских полномочий. Депутат — это избираемое население через закрепленную в законе процедуру выборов лицо, которое получает непосредственно от избирателей особую группу полномочий по принятию законодательных актов. Таким образом, «с получением мандата депутат приобретает особый статус, который обеспечивает ему беспрепятственное участие в деятельности представительного органа» [9, c. 61]. Возможно согласиться и с тем, что население субъекта РФ передает свое право на представления их полномочий выборному лицу, наделяя его властными, законотворческими функциями. Такой подход полностью отражает «официальную», так сказать законодательную трактовку статуса депутата, однако законодательный подход здесь не работает, т. к. понятия «депутат представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации» в законах не содержится. В этом, как упоминалась ранее и заключается проблема, «в определении устанавливаются основные признаки понятия и без расшифровки этих свойств невозможно рассуждать о статусе того или иного лица» [10, c. 20]. Сформулировав на законодательном уровне данное понятие, парламентарий снял ряд коллизий правового регулирования, нивелировал пробельность правового регулирования между федеральным, региональным и местным уровнями власти на понятие «депутат».

Анализируя подходы к понятию «депутата» законодательного (представительного) органа власти, обратимся к понятию, предложенному Захаровым И. В. «под депутатом представительного органа понимать полномочного представителя населения, избранного в соответствии с избирательным законодательством и обладающим правом в решении всех вопросов, относящихся к компетенции указанного органа» [7, c. 44]. По сути, данное определение полностью поддерживается мной, т. к. отражает суть депутатского мандата и характер депутатских полномочий.

В теории конституционного права высказывается подход, согласно которому при характеристике правового статуса депутата на ряду с правами, обязанностями и гарантиями, особым элементом выступает ответственность. По мнению профессора Авакьяна С. А., в понятие конституционно-правового статуса депутата следует включать такие сущностные характеристики, как полномочия, срок их осуществления, а также компетенцию и сферу ведения [9, c. 31]. Все вышеназванные характеристики определяют категорию «правосубъектность» депутата как выборного лица.

В современных политических условиях, как на законодательном уровне, так и в научных исследованиях, мало обращено внимание на одну из основных ключевых характеристик депутата — ответственность. По мнению Явича Л. С., ответственность депутата это «узконормативный подход к праву вообще» [10, c. 109], т. е., по его мнению, такой элемент как ответственность относится к объективному праву и не может корреспондироваться к частным статусам, к которым относится депутат. Возникает вопрос, если лицо или орган имеют права и производные от них обязанности, то третьим элементом должна стать ответственность. Советская система права в обязательном порядке статуса депутата включала в себя ответственность, которая, обычно выходила на первый план и была связана с невыполнением или ненадлежащим выполнением (например невыполнение наказов избирателей) своих обязанностей. Ответственность депутата реализовалась через институт отзыва, который был наиболее действенный с позиции права и морали — институт принуждения депутата действовать в интересах народа, выступал некой юридической гарантией народа в отношении выбранного им депутата.

Таким образом, с сожалением приходится констатировать, что в науке и практической деятельности на федеральном уровне еще не существует точное определение понятия «депутат законодательного (представительного) органа субъекта РФ», нет и нормативного закрепления «статуса депутата», не дается его характеристика в законе. Все трактовки понятия «депутат» в основном сводятся к двум основным подходам:

1. Законотворческий, т. е. депутат связан с такими характеристиками как выборность; осуществление деятельности в интересах лиц, проживающих на соответствующей территории; компетенция и полномочия.
2. Общетеоретический — ориентированный на изучение разнообразных элементов правового статуса депутата представительного органа власти, а также научные споры в отношении этих элементов.

Обобщая два подхода, выскажу свою позицию на понятие «депутат законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ», под которым понимается выбранное населением данного региона, на всеобщих, равных условиях при тайном голосовании выборах, проводимых в субъекте РФ, и наделенного соответствующей компетенцией и полномочиями, для представления интересов населения региона. Также добавлю, что помимо юридической составляющей «понятия» депутат, в характеристике данного понятия должна быть и социальная составляющая, которая не учитывается в законах, но учитывается во взглядах общества, а именно любой депутат получает доверие от выбравшего населения, по своим деловым, личным, политическим, моральным качествам, таким образом, депутат — это «высший эталон», отражающий суть людей, его избирающих.

Литература:

1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. № 24 ст. 2253
2. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. идоп. — М.: НОРМА, 2005.
3. Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 9 мая 1994 г. № 2 ст. 74
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822.

5. Садовникова Г. Д. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: проблемы формирования и реализации представительной функции // ЖУРНАЛ LEX RUSSICA (РУССКИЙ ЗАКОН). № 1 (122), 2017. — С. 60–73.

6. Лебедев Владимир Владимирович. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: на примере субъектов Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа: автореферат дис.... кандидата юридических наук, 2007. — 30 с.
7. Захаров Илья Викторович. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (Проблемы теории и практики): Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.02: Екатеринбург, 2001
8. Конституция РФ: энциклопедический словарь / Под ред. Шахрая СМ. М., 2021.
9. Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991.
10. Явич Л. С. Сущность права. — М., 1985.