Статья посвящена вопросам правового регулирования форм взаимодействия региональных парламентариев с избирателями на примере Тюменской областной Думы. В статье выделены основные признаки понятия «депутат законодательного органа субъекта РФ», установлена недостаточная правовая регламентация форм взаимодействия депутатов законодательных органов субъектов РФ с избирателями на федеральном уровне и предложено дополнить действующее законодательство, с целью устранения выявленного пробела.
Ключевые слова: избиратель, депутат, формы взаимодействия с избирателями, Тюменская областная Дума
Согласно ч.1–3 ст.3 Конституции РФ, непосредственное осуществление власти происходит через участие в референдумах, а также в свободных выборах. Участие же в управлении делами страны народ России реализуется на практике через представителей, право избирать которых, а также быть избранными в их число, закреплен в ч. 1–2 ст. 32 Основного закона РФ.
Все граждане России обладают указанными правами на равных основаниях, независимо от пола, возраста, политических и религиозных взглядов, принадлежности к разным общественным и политическим объединениям.
Слово «депутат» имеет латинские корни и дословно «deputatus» означает «посланный». В научной и учебной литературе встречаются разные определения для депутатов. Одно из наиболее объемных предлагает Бондаренко Е.С, который пишет, что под депутатом следует понимать «избранного на основе всеобщего равного и прямого избирательного права представителя народа, уполномоченного осуществлять на региональном уровне законодательные и иные полномочия в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными правовыми актами субъекта» [8, с.24].
Вместе с тем, в научной и учебной литературе, равно как и в нормативно-правовых актах отсутствует дефиниция понятия «депутат законодательного органа субъекта РФ», что видится существенным правовым пробелом. Можно предположить, что на региональном уровне в соответствующих законах присутствует единообразное толкование рассматриваемого термина. Обратимся к законодательству Тюменской области.
Так, в Законе Тюменской области от 27 июля 1994 г. № 1 «О статусе депутата Тюменской областной Думы» в ст. 1 закреплено следующее понятие «депутата областной Думы» — избранный народом представитель области, наделенный в законодательном порядке полномочиями осуществлять законодательную власть в областном органе представительной власти [5].
Законом ЯНАО от 27.05.1998 года «О статусе депутата Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа» в ст. 1 установлено, что «депутатом Законодательного Собрания автономного округа является избранный в соответствии с законодательством о выборах гражданин РФ, уполномоченный осуществлять в Законодательном Собрании автономного округа законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом (Основным законом) автономного округа, вышеуказанным Законом и иными нормативными правовыми актами автономного округа» [6].
Как видно, определения разнятся. Исходя из дефиниции понятия «депутат» и норм региональных законов, можно выделить следующие признаки понятия «депутата законодательного органа субъекта РФ»:
— представитель народа, избранный в соответствии с законодательством о выборах;
— осуществляет (на постоянной основе или на профессиональной основе в определенный период без отрыва от основной деятельности) законодательные полномочия на региональном уровне, а также иные полномочия, предусмотренные нормативными правовыми актами.
Поскольку депутат является народным избранником, на первый взгляд кажется очевидным, необходимость его взаимодействия с этим народом. Вместе с тем, конституционное законодательство современной России прямо не регулирует отдельные аспекты взаимодействия региональных парламентариев с избирателями.
Правовые нормы, закрепленные в пункте «н» ч. 1 ст. 72, а также ч. 2 и 5 ст. 76 Основного закона РФ устанавливают, что определение специальной правосубъектности депутатов законодательных органов субъектов РФ осуществляется как на федеральном уровне законодательства, так и на региональном, основываясь на требованиях Конституции РФ по вопросу разделения законодательной функции.
Среди основных нормативных актов федерального уровня, которые не только устанавливают правовой статус регионального законодательного органа, но и содержат перечень специальных прав и депутата стоит отметить два закона. С 1999 года и до конца 2022 года действует Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 184-ФЗ) [3]. С 2023 года рассматриваемые аспекты будут регулироваться Федеральным законом от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее по тексту — Федеральный закон № 414-ФЗ) [4].
В указанном нормативном правовом акте только одна статья посвящена вопросам взаимодействия депутатов с избирателями. Согласно ч. 4–7 ст. 11 Федерального закона № 414-ФЗ народные избранники могут непосредственно встречаться и общаться с гражданами для обсуждения имеющихся социально-экономических и иных сложностей, а также проблемы и вопросы регионального значения.
Особо оговаривается, что встречи депутата с избирателями должны иметь открытый характер и проводиться строго с требованием законов, устанавливающих порядок проведения публичных мероприятий.
Однако на данных формах деятельность депутата регионального уровня по взаимодействию с избирателями, безусловно, не ограничивается.
Например, для депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ нормативно определены и дополнительные формы взаимодействия с гражданами. Статья 8 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [1] определяет правовые основы взаимоотношений депутата Государственной Думы с избирателями. В первой части рассматриваемой статьи перечислены обязанности депутата, в число которых также входит и поддержание связи с избирателями, а также определен механизм ее исполнения.
В комментируемой статье речь идет о следующих формах взаимодействия депутатов с избирателями: рассмотрение обращений и проведение личного приема избирателей. При этом последний должен осуществляться с периодичностью не менее одного приема в два месяца.
Личный прием граждан подразумевает не только непосредственное общение с избирателями, но и работу с их обращениями. Встречи с избирателями, которые должны проводиться не реже чем один раз в полгода, могут проходить в разных форматах:
— личный прием, непосредственное общение с депутатами, в ходе которого они нередко отчитываются о проделанной ими работе;
— информирование избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации, на которые распространяется Федеральный закон от 13.01.1995 года № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» [2];
— иные формы, обеспечивающие связь с избирателями. Например, участие депутата в «круглых столах», конференциях, совещаниях, семинаров и др.
Исходя из уже рассмотренных выше норм пункта «н» ч. 1 ст. 72, а также ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ, можно сделать вывод, что система различных форм взаимодействия региональных парламентариев с избирателями, определяется на уровне субъекта РФ. Данный вопрос является предметом ответственности соответствующего законодательного органа, который может самостоятельно, согласно действующему законодательству, регламентировать указанную сферу депутатской деятельности.
Поскольку установлено, что формы взаимодействия депутатов законодательных органов субъекта РФ с избирателями регламентируются региональными нормативными правовыми актами, для примера обратимся к опыту Тюменской области.
Особенностью статуса Тюменской области в отличие от других субъектов РФ является то, что она является сложноустроенным субъектом РФ, в состав которого входят два равноправных субъекта Федерации — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ (далее по тексту — ХМАО-Югра, ЯНАО).
Законодательным органом Тюменской области является Тюменская областная Дума, которая выполняет законодательную функцию и отвечает за регулирование правовых общественных отношений на территории Тюменской области в пределах полномочий, определенных Конституцией РФ, руководствуясь положениями федеральных нормативно-правовых актов, Уставом Тюменской области региональными законами, договорами, заключенными с федеральными законодательными органами и органами ХМАО-Югры и ЯНАО, а также с другими субъектами РФ [7].
В статье 10 Закон Тюменской области от 27.06.1994 года № 1 «О статусе депутата Тюменской областной Думы» установлено, что избранник народа должен руководствоваться законными интересами граждан по проблемам, отнесенным к компетенции областной Думы [5].
Депутату следует поддерживать коммуникацию с избирателями, чтобы в полной мере обеспечить их соблюдение и реализацию их прав, конституционных свобод и законных интересов.
Из анализа регионального законодательства можно выделить следующие формы взаимодействия депутатов с избирателями:
— рассмотрение обращений избирателей (предложения, заявления, жалобы), которые могут направляться посредством почтовой связи или в интернет-приемную областной Думы;
— прием граждан депутатами — регламентируется аналогичными нормативно правовыми актами, что и обращения граждан.
— изучение общественного мнения;
— регулярное оповещение избирателей о проделанной работе в ходе совместных встреч, а также посредством официальных публикаций и выступлений;
— формирование наказов избирателей, полученных депутатом областной Думы. Закон Тюменской области «О наказах избирателей, данных депутатам областной Думы» закрепляет организацию работы по выполнению наказов избирателей, данных депутатам областной Думы.
Таким образом, формы взаимодействия депутатов законодательных органов Тюменской области регулируются положениями разных региональных нормативных актов и предлагают их перечень намного шире, чем установлено Федеральными законами № 184-ФЗ и № 414-ФЗ.
Законодательные органы субъектов РФ самостоятельно определяют формы и порядок взаимодействия с избирателями. С одной стороны, данный вопрос относится к предмету ведения региональных органов власти, ведь им принадлежит вся полнота регулятивных, исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий на уровне субъекта (предметы ведения субъектов РФ). С другой стороны, сложившийся в настоящее время порядок правого регулирования имеет свои спорные моменты:
— предоставление большой свободы усмотрения в определении порядка взаимодействия с избирателями, что в свою очередь может порождать ущемление прав избирателей;
— отсутствуют принципы оценки деятельности депутатов регионального парламента (оценка уровня доверия избирателей);
Таким образом, видится, что нормативное закрепление форм взаимодействия региональных парламентариев с избирателями по аналогии с положениями ч.2 ст. 8 Федерального закона № 3-ФЗ, позволит избежать риска ущемления прав избирателей. При этом количество, порядок и сроки реализации могут устанавливаться на региональном уровне.
Целесообразно дополнить ст. 17 Федерального закона № 414-ФЗ п. 8 в следующей редакции:
«Депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации обязан рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан, проводить встречи с избирателями, а также осуществлять предусмотренные законодательством Российской Федерации иные меры, обеспечивающие связь с избирателями. Порядок, сроки и периодичность указанных мероприятий определяется законом субъекта Российской Федерации».
Подводя итог исследованию конституционно-правовых основ регулирования форм взаимодействия депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации с избирателями, проведенному в настоящей статье, можно сформулировать следующие выводы.
1. На федеральном уровне отсутствует нормативное закрепление значения понятия «депутат законодательного органа субъекта РФ», а также форм взаимодействия депутатов регионального парламента с избирателями, что создает основу для различных правовых подходов на уровне субъекта РФ и потенциально может способствовать ущемлению прав избирателей.
Под депутатом законодательного органа субъекта РФ следует понимать представителя народа, избранного в соответствии с законодательством о выборах, который осуществляет законодательные, представительные и контрольные полномочия на региональном уровне, а также иные полномочия, предусмотренные нормативными правовыми актами. Данное определение может дополнить существующие подходы в науке конституционного права
2. Проведенный анализ правового регулирования форм взаимодействия депутатов законодательных органов субъектов РФ на федеральном уровне показал, что правовая регламентация на данном уровне недостаточно проработана и нуждается в дальнейшем правовом регулировании и детализации.
3. На региональном уровне (на примере, Тюменской области) было выявлено несколько нормативных правовых актов, совокупность положений которых регулирует формы взаимодействия депутатов Тюменской областной Думы и избирателей, при этом к таким формам отнесены:
— рассмотрение обращений,
— прием граждан,
— изучение общественного мнения,
— систематическое информирование депутатом избирателей о своей деятельности,
— формирование наказов избирателей.
Полагаем, что система правового регулирования взаимодействия депутатов законодательных органов субъекта РФ с избирателями на федеральном уровне нуждается в дальнейшей регламентации, в том числе предлагается законодательно установить общие правила (формы) взаимодействия депутатов с избирателями по аналогии с нормами Федерального закона № 3-ФЗ, путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон № 414-ФЗ.
Литература:
- Федеральный закон от 08.09.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 17.07.2022 г.) // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
- Федеральный закон от 13.01.1995 № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (в ред. от 12.03.2014 г.) // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170
- Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 21.12.2021 г. 1, с изм. от 14.07.2022) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
- Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (в ред. от 14.03.2022 г.)// СЗ РФ. 2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.
- Закон Тюменской области от 27 июля 1994 года № 1 «О статусе депутата Тюменской областной Думы» // Вестник Тюменской областной Думы. 1994. № 6.
- Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 18 июня 1998 года № 34-ЗАО «О статусе депутата Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округ» // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 1998. Май. № 5.
- Закон Тюменской области от 12 марта 2001 г. № 276 «Об основах организации и деятельности Тюменской областной Думы» // Официальный сайт Тюменской областной Думы: [сайт] URL: http://www.duma72.ru/ru/about/legal_principles/zakon_tod/ (дата обращения 10.10.2022).
- Бондаренко, Е. С. Особенности правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации / Е. С. Бондаренко. — Текст: непосредственный // Философия социальных коммуникаций. — 2021. — № 1 (54). — С. 24–31.
