Анализ контрактной системы в сфере государственных закупок за рубежом



Для успешного функционирования контрактной системы закупок РФ может быть полезен международный опыт.

За рубежом государственные нужды обеспечиваются с использованием технологий управления единым циклом планирования, размещения и исполнения государственных контрактов (контрактных систем).

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других. Различия в законодательствах отдельных стран обусловлены приоритетами экономической политики того или иного государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики. На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде стран выпускаются отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли.

Проводя анализ контрактной системы за рубежом, выделим страны, которые наиболее интересны для рассмотрения, имеющие весомое положение на мировой арене и важные сектора государственных закупок. Речь идет о Соединенных Штатах Америки и европейских странах, объединенных в Евросоюз, а также о КНР.

Рассмотрим контрактную систему в США. Правила федеральных закупок в США изложены в различных законах, нормативных актах, и решениях, которые интерпретируют законы о государственных закупках. Государственные закупки регулируются в основном, статьями 10 и 41 Кодекса Соединенных Штатов (United States Code), Законом о федеральной собственности и административных услугах (The Federal Property and Administrative Services Act («FRASA»)) 1949 года, Закон о вооруженных закупках (the Armed Services Procurement Act («ASPA»)- 1949 года и являются основой законодательства в сфере федеральных закупок. Но на протяжении многих лет контрактная система видоизменялась и принимались соответствующие законодательные акты, такие как:

‒ Закон о переговорах 1962 года (The Truth in Negotiations Act «TINA»), который устанавливал правила, требующие от участников торгов раскрывать определенную информацию в ходе торгов и штрафы за нераскрытие точных данных;

‒ Соглашение 1984 года (the Competition in Contracting Act («CICA»), в котором был разработан целый ряд процедур участия в торгах, правил конкурентных переговоров, что усилило конкуренцию в контрактной системе;

‒ Закон о торгах 1994 года (the Federal Acquisitions Streamlining Act («FASA») и Закон о реформе 1995 года (the Federal Acquisitions Reform Act «FARA»), которые упростили федеральный закупочный процесс.

‒ Федеральные правила закупок (The Federal Acquisition Regulation («FAR»), включённые в раздел 48 «Общественные контракты и управление собственностью» Кодекса федеральных правил, в которых разработаны положения в сфере регулирования, организации и контроля закупочных процедур.

Также Соединенные Штаты являются участником Соглашения ВТО о государственных закупках (WTO Government Procurement Agreement (“GPA”) в редакции от 30 марта 2012 года) [1.. Соглашение ВТО о правительственных закупках, который вступил в силу 6 апреля 2014 года, имеет самую широкую сферу применения. Это многосторонний договор между ограниченным числом членов ВТО (Армения, Канада, ЕС (в его 28 государств-членов), Гонконг (Китай), Исландия, Израиль, Япония, Республики Корея, Лихтенштейна, Республики Молдова, Черногория, Аруба, Новая Зеландия, Норвегия, Сингапур, Швейцария (в ожидании), китайский Тайбэй, Украина и Соединенные Штаты Америки). Соглашение ВТО предназначено для становления законов, нормативных актов, процедур и практик, касающихся государственных закупок более прозрачными, недопущения защиты отечественных продуктов или поставщиков, или дискриминации в отношении иностранных товаров или поставщиков. Оно состоит из двух элементов: общие правила и обязательства; и перечень национальных организаций в каждой стране-члене ВТО.

Федеральная контрактная система Америки приведена в соответствии с положениями WTO GPA, но правила Европейской комиссии по государственным закупкам не распространяются на федеральные закупки Штатов.

В соответствии с американским законодательством закупки федеральных органов — это «приобретение федеральным органом (с учетом применения конкурентного отбора и заключением договора) товаров, работ или услуг (включая строительную отрасль) из нефедеральных источников при использовании выделенных средств» [2] и ответственность за правовое сопровождение закупочной политики и формирование контрактных систем государственных закупок несет Управление политики федеральных закупок — одно из подразделений Административно-бюджетного управления при Президенте США. Наряду с законодательством, регулирующим политику государственных закупок, оно издает директивы, которые включаются в правила федеральных закупок.

В Федеральных правилах о закупках поставлена задача создания «системы своевременной доставки продукта или услуги по лучшей стоимости для клиента, при сохранении доверия и выполнения задач государственной политики». [3]. Ключом к реализации этой перспективы является максимальное использование коммерческих продуктов и услуг, используя поставщиков, которые имеют опыт успешной деятельности в прошлом или которые демонстрируют текущие превосходные способности для выполнения, развитие конкуренции, снижение административных расходов, применения принципы честности и открытости, соотношения цены и качества, равного отношения, прозрачности.

Следует отметить в контрактной системе США есть ряд особенностей, которые прописаны в правилах (FAR). Например, федеральное налоговое законодательство устанавливает 2 % акцизного налога с выплат иностранному лицу или иностранным субъектам хозяйствования на закупку товаров, производимых в стране, которая не является участником “международного договора о закупках” (например, ВТО) и на услуги, оказываемые в стране, которая не является стороной такого соглашения. Также был учрежден перечень стран, граждане которых освобождались от такого налога или имели определенные льготы.

Правилами устанавливаются пороговые значения для приобретения товаров, услуг. Стоимость приобретения является определяющим фактором с точки зрения применения соглашений ВТО для федеральных закупок и эти значения корректируются примерно раз в два года. Текущие пороговые значения для федеральных закупок составляют 191,000 долларов США для контрактов на поставку товаров и услуг и $7,358,000 — для строительных контрактов. [4]. Есть также определенные лимиты на приобретение специализированного лечения или процедур, предусмотренные в Правилах в части 13. Контракты стоимостью не более 150 000 долларов должны быть отведены для субъектов малого бизнеса, включая предприятий, принадлежащих женщинам и ветеранам по упрощенной схеме.

Исследуя федеральную контрактную систему США, наряду с отличительными особенностями этой системы, необходимо отметить, что в целом, сфера госзакупок мало чем отличается от российской. Так же, как и в российском законодательстве, разработаны преференции субъектам малому бизнесу, предпочтение отдается отечественным производителям, торги происходят на конкурсной основе. Только в США наиболее распространенным видом закупки являются переговоры или конкурсное предложение, а в России — электронный аукцион. Также в обеих странах участники торгов могут обращаться с жалобами или претензиями в Федеральную антимонопольную службу (ФАС) в России или в Бюджетно-контрольное управление Government Accountability Office (“GAO”) в Штатах.

Наиболее интересным для исследования государственных закупок за рубежом представляется контрактная система в Европе.

Ежегодно более 250 000 государственных органов в европейских странах тратят около 14 % ВВП на закупку услуг, работ и поставок. Во многих секторах, таких, как энергетика, транспорт, управление отходами, социальная защита и предоставление услуг в области здравоохранения или образования, основными покупателями являются государственные органы. Государственные закупки относятся к процессу, в рамках которого государственные органы, такие как государственные департаменты или местные органы власти, закупают работы, товары или услуги у компаний. В качестве примеров можно привести строительство государственной школы, закупку мебели для прокуратуры и заключение контрактов на услуги по уборке для государственного университета.

Для создания равных условий для всех предприятий в Европе законодательство Европейского союза (ЕС) устанавливает минимальные согласованные правила государственных закупок. Эти правила определяют порядок приобретения государственными органами и отдельными коммунальными операторами товаров, работ и услуг. Они вносятся в национальное законодательство и применяются к тендерам, денежная стоимость которых превышает определенную сумму. В случае тендеров, имеющих меньшую ценность, применяются национальные правила. Тем не менее, эти национальные правила должны соблюдать общие принципы права Евросоюза.

Исполнительным органом Европейского Союза является Европейская комиссия, которая способствует его общему интересу. На сайте Европейской комиссии в разделе Государственные закупки содержится информация о стратегии государственных закупок, правовых нормах, электронном снабжении и международных закупках. Этот веб-сайт содержит информацию о европейской политике в области государственных закупок, разработанной Европейской комиссией [5].

Прозрачные, справедливые и конкурентоспособные государственные закупки на едином рынке ЕС создают возможности для бизнеса, стимулируют экономический рост и создают рабочие места. Переосмыслив весь подход к закупкам, профессионализируя государственных покупателей, используя преимущества цифровой революции, государственные администрации могут стать более эффективными и более благоприятными для граждан и бизнеса. Улучшение управления, упрощение процедур и более широкое использование электронных средств в государственных закупках также являются важными инструментами борьбы с мошенничеством и коррупцией.

Как крупнейший спонсор в ЕС, государственный сектор должен использовать закупки стратегически для реализации ключевых горизонтальных стратегий ЕС-2020, таких как политика, направленная на создание более инновационной, экологически чистой и более социально -ориентированной экономики.

В разделе, посвященном стратегии государственных закупок, основное внимание уделяется общей стратегии Европейской комиссии, направленной на обеспечение эффективности и выгодности государственных закупок в ЕС для общества.

Директивы ЕС по государственным закупкам охватывают тендеры, которые, как ожидается, будут стоить больше, чем определенный порог. Основными принципами этих директив являются транспарентность, равное обращение, открытая конкуренция и рациональное процедурное управление. Они призваны обеспечить конкурентоспособный, открытый и хорошо регулируемый рынок закупок. Это необходимо для эффективного использования государственных средств.

Раздел о правовых нормах, реализации и правоприменении охватывает текущие правила государственных закупок, предстоящие модернизированные правила, вступающие в силу в 2016 году, а также мониторинг и правоприменение правил, включая возможность подачи жалобы.

В разделе, посвященном электронным закупкам, содержится информация о стратегии ЕС в области электронных закупок и ссылки на различные электронные инструменты. Электронные закупки означают использование электронных сообщений организациями государственного сектора при покупке товаров и услуг или проведении торгов на общественные работы. Расширение использования электронных закупок в Европе может обеспечить значительную экономию средств для европейских налогоплательщиков. Эта экономия позволит повысить эффективность бюджетных расходов в условиях финансовых ограничений. Электронные закупки могут также стать новым источником экономического роста и создания рабочих мест, в том числе путем облегчения доступа малых и средних предприятий к контрактам на государственные закупки.

Государственные заказчики обязаны следовать одному из шести типов тендерной торгов, которые будут определены в уведомлении о контракте. Первый тип торгов — это «открытые торги», в соответствии с которым закупки предлагаются всем заинтересованным поставщикам, заказчик выбирает одно полное ценовое предложение. Эта процедура наиболее часто используется и составляет почти три четверти всех закупок. Второй тип торгов — это «ограниченные торги», которые требует от заинтересованных участников закупок сначала предварительной заявки, а затем предоставить полноценное предложение. Третий тип торгов — это «согласованные процедуры», которые включает в себя отборочный этап, а затем переговоры с квалифицированной группой участников, и они доступны только для коммунальных служб. Четвертый тип закупок называется “конкурентный диалог”, который позволяет проводить процедуру поэтапно, с целью уменьшения числа участников торгов. Пятый тип торгов — «инновационное партнерство». Это новая процедура, которая позволяет участникам торгов, подать заявку на участие в ответ на договор предварительного уведомления с целью создания структурированного партнерства для развития инновационного продукта, услуги или работы и последующее приобретение в результате поставок, услуг или работ. Партнерство состоит из последовательных этапов, в результате исследования и инновационного процесса заключается контракт, но в соответствии с правилами процедуры конкурентных переговоров. Шестой вид закупок — конкурентные торги с переговорами, и тоже новая процедура. Она тесно связана с видом закупки «конкурентный диалог» и предполагает согласование с каждым претендентом-поставщиком с целью совершенствования содержания тендеров. В некоторых случаях заказчики могут использовать процедуру переговоров без предварительного уведомления о контракте, то есть договориться напрямую с выбранным поставщиком.

Необходимо отметить, что на долю госзакупок приходится 15–20 % мирового ВВП, на долю госзакупок приходится значительная часть экономики ЕС и экономик многих стран мира. Обязательства по государственным закупкам в соответствии с Соглашением Всемирной торговой организации о государственных закупках оцениваются примерно в 1,3 трлн евро.

Евросоюз выступает за открытие международных рынков государственных закупок для определенных товаров и услуг и работает, чтобы помочь компаниям ЕС получить доступ к глобальным рынкам государственных закупок. Однако, в отличие от политики ЕС, благоприятствующей большей открытости, многие страны, не входящие в ЕС, не хотят открывать свои рынки государственных закупок для международной конкуренции.

С этой точки зрения, интересна позиция Китая, который вступил в ВТО еще в 2001 году, но не подписал Соглашение о государственных закупках ВТО. Система государственных закупок в КНР построена на поддержке отечественных производителей, протекционистской политике в области отечественных инновационных разработок, защите рынка госзакупок от иностранных конкурентов. В соответствии с Законом о государственных закупках правительство Китая должно приобретать преимущественно отечественные товары, работы или услуги, за исключением редких случаев, когда не доступны в Китае; не могут быть приобретены на разумных коммерческих условиях, даже если они находятся в Китае; или должны быть закуплены для использования за рубежом.

В 2006 году Китай ввел национальный план развития науки и техники (2006–2020 гг.), в соответствии с которым правительственные учреждения провинций КНР могут закупать только ту продукцию, которая внесена в специальный каталог. В него вошли производители, квалифицированные как разработчики отечественных инноваций, за некоторыми исключениями. Теперь продавцы высокотехнологичных товаров должны быть аккредитованы как поставщики технологий на основе местной интеллектуальной собственности. Только тогда их гарантированно включат в каталог компаний, имеющих право на участие в государственных тендерах.

Исходя из этих положений, Китай явно нарушает принципы контрактной системы в рамках Соглашения о государственных закупках ВТО, поэтому до сих это Соглашение не подписано.

В декабре 2011 года Министерство финансов и Министерство промышленности и информационных технологий совместно утвердил временное Положение о содействии развитию малого и среднего предпринимательства через систему государственных закупок, что позволило улучшить соотношение закупок товаров, проектов и услуг малыми и средними предприятиями путем резервирования квот, установление льготных нормативов в области оценки торгов, поощрения совместных торгов и субподрядчиков. Это положение предусматривает, что бюджет на закупки у МСП составляет 30 % или более от общего бюджета закупок. В 2016 году закупки договоров, заключенных с МСП составляет 1607.22 млрд юаней — это 76,3 % от общего объема государственных закупок в Китае. [6]

Законодательство в сфере государственных закупок предусматривает, что правительства на всех уровнях должно уделять приоритетное внимание энергосбережению и охране окружающей среды при совершении покупок.

После вступления в ВТО, китайскими властями были проведены реформы в сфере госзакупок: открыт официальный сайт, информация о торгах размещается в открытых СМИ (журнал «Закупки и логистика в Китае»), 1 января 2003 года вступил в силу Закон «О государственных закупках» (ЗГЗ) [7], который более полно отвечал требованиям ВТО: во-первых, ослаблены ограничения по доступу к тендерам иностранных поставщиков; во-вторых, запрещена дискриминация при выборе поставщиков; в -третьих, было устранено полномочие Министерства финансов ограничивать какие-либо положения закона.

Литература:

1. https://iclg.com/practice-areas/public-procurement/public-procurement-2017/usa
2. Свод федеральных правил, часть 48, раздел 3.104–1–11 (CFR) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.ecfr.gov.
3. FAR 3.104; 5 С. F. R. § 2635// https://www.acquisition.gov
4. GPA/W/336/Add.2 (January 6, 2016). // https://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e
5. Европейская комиссия // http://ec.europa.eu/
6. WTO Agreement on Government Procurement, 2016 // http://www.wto.org/english
7. Статья 1 Закона о государственных закупках КНР.- Режим доступа:http://www.gov.cn/english/.htm (retrieved on 20.08.2017)).
8. Светлана Белова // " Госзакупки за рубежом: общее и особенное» https://www.crn.ru