Принятие 5 апреля 2013 года закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ознаменовало собой ключевой этап реформирования современной системы государственных и муниципальных закупок в России. Данный закон, который вступит в силу 1 января 2014 года, призван регламентировать отношения в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также устранить те существенные недочеты, которые имеют место в действующем законодательстве. В данной ситуации особую актуальность приобретает сравнительный анализ принятого закона с действующим в настоящее время законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Одна из ключевых особенностей нового закона состоит в определении сферы его регулирования. В отличие от закона № 94-ФЗ создаваемая контрактная система представляет собой достаточно сложный и полный цикл закупок, охватывающий всю систему закупок, начиная от планирования до исполнения обязательств по контракту. Появляется новый раздел, посвященный вопросам прогнозирования и планирования. Указанные действия будут составлять начальный этап подготовки к процедурам закупки. При составлении планов-графиков закупок, в которых заказчики будут определять свои потребности, способы закупок, формировать и обосновывать начальную цену контракта, предполагается соотнесение осуществляемых закупок с основными целями и задачами деятельности данных государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в перечень документов, которые должны учитываться при планировании закупок, входят государственные программы РФ, федеральные целевые программы и т. д. Таким образом, впервые создается единая система, при которой должно четко прослеживаться целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих перед государственным или муниципальным органом задач.
При рассмотрении вопроса о планировании государственных и муниципальных закупок целесообразно отметить, что требование о разработке и публикации планов-графиков закупок содержится и в действующем законе № 94-ФЗ. В то же время требования к ним устанавливаются подзаконными нормативно-правовыми актами, которые не содержат нормы об обязательности их соблюдения при осуществлении закупок. В отличие от этого законом № 44-ФЗ определяется ограниченный перечень товаров, закупки которых могут производиться заказчиком вне плана-графика, а также устанавливается закрытый перечень случаев, при которых возможно внесение изменений в план-график.
Несмотря на передовой характер решения о включении планирования в законодательство о государственных закупках, некоторые моменты закона в данной сфере являются спорными. В частности, необоснованным является исключение возможности корректировки планов-графиков по результатам аудита, что предусматривалось первоначальным проектом закона. Кроме этого, спорным является решение об обосновании начальной (максимальной) цены контракта при составлении плана. Точно определить начальную цену контракта за 2–3 года до фактического осуществления закупки будет крайне затруднительно для заказчика.
Следующее значительное нововведение принятого закона № 44-ФЗ касается изменения перечня способов осуществления закупок. По сравнению с законом № 94-ФЗ указанный перечень существенно вырастет: появляется процедура запроса предложений (симбиоз запроса котировок и открытого конкурса), процедура 2-хэтапного конкурса (открытого и закрытого), конкурса с ограниченным участием (открытого и закрытого), электронный аукцион (аналог современного ОАЭФ), закупка у единственного источника Таким образом, заказчику дается более широкий выбор способов определения поставщика. Кроме этого, несколько уточняются существующие способы размещения заказов, а также более точно проводится разграничение оснований для использования каждого из возможных способов.
С принятием нового закона было несколько изменено основное направление развития в области способов размещения заказа. В отличие от закона № 94-ФЗ, согласно которому основным способом является открытый аукцион в электронной форме, в контрактной системе содержится предписание к заказчикам осуществлять большинство закупок методом открытого конкурса. В целях соблюдения интересов участника размещения заказа, который вынужден нести расходы на подготовку конкурсной документации, ограничиваются полномочия заказчика по пересмотру условий торгов после размещения извещения о них. Согласно закону № 44-ФЗ заказчик более не вправе отказаться от проведения конкурса, а возможность внесения изменений в документацию (в течение 5 дней с момента публикации извещения) не распространяется на изменение объекта закупок, формы обеспечения заявок или его размера.
Законом № 44-ФЗ были введены две новые разновидности конкурсных процедур: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Конкурс с ограниченным участием предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика, прохождение которой является обязательным условием для участия в конкурсе. Особенностью двухэтапного конкурса является тот факт, что он наделяет заказчика правом изменения объекта закупки и критериев оценки заявок непосредственно при проведении конкурса. На первом этапе участники подают свои первоначальные заявки без указания предлагаемой цены контракта. По результатам рассмотрения указанных заявок заказчик может уточнить документацию. После этого, в соответствии с уточненной конкурсной документацией, участники подают свои окончательные заявки; при этом ко второму этапу допускаются все желающие, а не только те, кто направил заявки на первом этапе. Введение данного способа размещения заказа позволят в некоторой степени решить довольно острую проблему заказчика, который вынужден самостоятельно составлять подробное техническое задание, нередко не обладая достаточной компетенцией в сфере закупаемой продукции. Рассмотрение предварительных конкурсных заявок, которые, по своей сути, схожи с широко распространенными в сфере корпоративных закупок коммерческими предложениями, позволит заказчику оптимально составить требования к закупаемым товарам, работам или услугам.
Важным нововведением закона № 44-ФЗ является запрет на заключение контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся процедур. Согласно статистике Федеральной антимонопольной службы России в 2012 году было рассмотрено 15193 обращения о заключении контракта с единственным поставщиком по результатам признания торгов несостоявшимися. Данная цифра демонстрирует распространенность подобного способа размещения заказа в существующей системе, что, безусловно, негативно сказывается на конкуренции. Контрактная система на этот случай предусматривает процедуру запроса предложений. Запрос предложений по своей сути близок к запросу котировок, основное его отличие от которого заключается в порядке определения победителя. Если в случае запроса котировок победителем признается участник, предложивший наименьшую цену, то при запросе предложений — участник, представивший окончательную оферту, которая наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика.
В рамках пересмотра способов размещения заказа в новом законе были также устранены некоторые технические недочеты, имевшие место в законе № 94-ФЗ. В частности, в настоящее время при заключении контракта с физическим лицом при проведении конкурса или аукциона по результатам предусматривается снижение цены контракта на размер налоговых выплат. В то же время данный порядок не распространяется на запрос котировок, что создает неравенство между участниками разных способов размещения заказа. Создаваемая контрактная система предусматривает снижение цены для всех процедур закупок.
В то же время при совершенствовании способов размещения заказа не было уделено достаточного внимания применению электронной формы закупочных процедур. Фактически, был сохранен только один случай проведения торгов в электронной форме — аукцион. Подобное ограничение будет иметь негативное влияние на эффективность осуществления закупок в целом и существенно сузит сферу применения создаваемой единой информационной системы.
Особое внимание при совершенствовании действующего законодательства о государственных закупках было уделено обеспечению качества закупаемых товаров, работ или услуг. Недостаточный уровень защищенности заказчиков от неисполнения или некачественного исполнения государственных контрактов называется многими экспертами основным недостатком закона № 94-ФЗ, главной задачей которого с самого начала являлась поддержка конкуренции. Существующие в настоящее время механизмы противодействия некачественному исполнению контракта, которые включают в себя реестр недобросовестных поставщиков и финансовое обеспечение, показали свою низкую эффективность.
В законе № 44-ФЗ добавляется раздел, посвященный исполнению, изменению и расторжению контракта, обеспечению исполнения обязательств по контракту, мониторингу за процедурами закупки, механизмам аудита (контроль со стороны Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов РФ), контроля (финансовый контроль) и надзора (контроль за соблюдением положений законодательства).
В данном разделе заложен механизм расторжения контракта в одностороннем порядке. Согласно принятому закону, заказчик может расторгнуть контракт не только по соглашению сторон или по решению суда, но и в одностороннем порядке при наступлении предусмотренных законом и конкурсной документацией условий. В частности, основанием для одностороннего расторжения контракта может быть однократное нарушение сроков поставки товара, выполнения работ или оказания услуг. Несмотря на то, что данное положение направлено на решение проблемы некачественного исполнения контрактов, оно может иметь и определенные негативные последствия. Если не будут разработаны полноценные методики проведения экспертизы качества продукции, определены четкие критерии недобросовестного исполнения контракта, то право одностороннего расторжения контракта существенно расширит возможность произвола со стороны заказчиков, поскольку многих поставщиков будет легко обвинить в ненадлежащем исполнении контракта.
В дополнение к расширению прав заказчика по расторжению контракта ужесточаются и требования к поставщикам, предъявляемые на этапе размещения заказа. Помимо нынешних требований (соответствие законодательству, не проведение ликвидации, не приостановление деятельности, отсутствие задолженности), добавляются следующие обязательные положения: отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об учредителе; отсутствие у физического лица-участника или руководителя, членов коллегиального исполнительного органа, главбуха судимости, записи о преступлении, связанных с профессиональной деятельностью, предоставление заведомо ложных и недостоверных сведений, лишение права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью, наличие административного наказания в виде дисквалификации; обладание участниками исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты, за исключением случаев заключения контрактов на создание произведений литературы и искусства, программ ЭВМ и др. В данном перечне хотелось бы обратить особое внимание на положение об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков не только самого юридического лица, но и его учредителя. Это позволит ограничить возможность регистрации под новым наименованием занесенной в реестр компании в целях дальнейшего участия в государственных закупках. В то же время целесообразно дополнить реестр недобросовестных поставщиков сведениями о генеральном директоре и главном бухгалтере компании, поскольку довольно распространенной схемой является регистрация на поставных лиц.
Закон № 44-ФЗ предусматривает возможность предъявления к участникам процедур закупок квалификационных требований. В то же время практическая реализации данного права осложняется тем фактом, что указанные требования должны быть приняты отдельным постановлением Правительства РФ. Опыт предыдущих лет по принятию подзаконных актов показывает, что на это может потребоваться значительное время после вступления в силу ФКС.
В целях снижения вероятности победы недобросовестного поставщика за счет снижения цены в законе были заложены механизмы отклонения заявок с демпинговой ценой. В частности, к антидемпинговым мерам относится необходимость обоснования цены контракта в том случае, если она более чем на 15 % ниже начальной (максимальной) цены контракта. Если предметом закупки являются научно-исследовательские работы, то все заявки со снижением цены более 25 % подлежат обязательному отклонению. Если предметом закупки выступает выполнение работ и предполагается снижение цены более чем на 25 % то для выполнения таких работ и в обоснование снижения цены требуется свидетельство саморегулируемой организации о возможности выполнения работ по данной стоимости. Данное нововведение крайне актуально в условиях современного времени, когда многие поставщики занижают цену, а потом, в ходе исполнения контракта, не могут выполнять свои обязательства. В результате либо заказчику приходится расторгать контракт и проводить процедуру заново, либо поставщики вынуждены работать себе в убыток, что нередко приводит к срыву исполнения обязательств по контракту или поставкам некачественной продукции.
Еще одним существенным отличием закона «О контрактной системе…» от закона № 94-ФЗ является более жесткое установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта. Законом определяется перечень способов, которые могут применяться заказчиком, а также основания применения каждого из них. Кроме этого, дается перечень источников, из которых возможно получение сведений, требуемых для определения начальной (максимальной) цены закупки. К подобным источникам относятся данные государственной статистики, реестр контрактов и ряд других сведений.
Закон «О контрактной системе…» уделяет большое внимание вопросу профессионализма заказчика, который обеспечивается путем профессиональной подготовки тех специалистов заказчика, которые занимаются вопросами закупки, принятия мер для поддержания квалификации и привлечения квалифицированных специалистов.
Законом заложен механизм контрактной службы: заказчики должны создавать в рамках своей организации отделы, в состав которых будут входить специалисты, занимающиеся исключительно вопросами закупок и их организационно-технического сопровождения. Закон № 44-ФЗ устанавливает обязанность заказчика создать подобную «структуру» в том случае, если годовой объем закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 миллионов рублей. В состав указанного отдела должны входить люди, имеющие высшее профильное образование по специфике закупок, либо прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в данной сфере. Отдельное требований установлено к руководителю контрактной службы: его опыт работы должен составлять не менее 3 лет. Если совокупный годовой объем закупок не превышает 100 миллионов рублей, то требование о создании специального подразделения к заказчику не предъявляется, однако в его организационно-штатной структуре должно быть специальное должностное лицо, ответственное за осуществление закупок и исполнение контракта (контрактный управляющий) и занимающееся исключительно вопросами закупочной деятельности. Законом № 44-ФЗ данные специалисты наделяются следующими полномочиями:
- разработка планов закупок;
- подготовка, утверждение, размещение в информационной системе извещений и документаций;
- оформляют все процедуры закупок, включая процедуру заключения контракта;
- осуществляют размещение отчетов, предусмотренных ФКС;
- проводят претензионную работу с поставщиками, подрядчиками, исполнителями;
- участвуют в рассмотрении дел, связанных с обжалованием процедур закупок.
Из указанного перечня полномочий видно, что данные специалисты будут отвечать за осуществление всех закупочных процедур в организации. Таким образом, законом предпринимается попытка сформировать структуру, которая будет управлять всеми вопросами, связанными с закупками. Данная мера во многом продиктована существующей практикой, при которой большинство жалоб представляют собой результат неправильной подготовки извещений и документации, проектов контрактов и технических заданий. Также предусмотрена персональная ответственность данных специалистов за допущенные ими нарушения при осуществлении закупок.
Кроме этого, требования к профессионализму также будут распространяться на конкурсные комиссии. Они должны преимущество формироваться из специалистов, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок. Не менее 50 % членов комиссии должны будут иметь диплом или свидетельство о повышении квалификации.
Отдельным аспектом нового закона является вопрос о развитии информационной среды государственных закупок. Действующие информационные и статистические ресурсы в области государственных закупок (сайт www.zakupki.gov.ru, сайт http://reestrgk.roskazna.ru/ и статистическая форма Торг-1) предоставляют недостаточные и нередко неполные сведения. Кроме этого, отсутствует возможность проследить отдельно взятую закупку от момента ее планирования до результатов исполнения контракта. Создание единой информационной системы, которая будет включать сведения обо всех этапах закупок, — еще одно нововведение закона № 44-ФЗ. Формирование данной системы подразумевает создание механизма общественного контроля над институтом государственных закупок.
Важным элементом развития системы контроля над институтом закупок является предоставление гражданам и организациям права обращаться в судебные инстанции в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в случае выявленных ими нарушений. Подобная система успешно работает в некоторых сферах, в частности, в сфере защиты окружающей среды. В то же время целесообразно внести в закон положения об ответственности заказчика в случае выявления нарушений; при этом размер указанной ответственности должен быть не менее суммы причиненного ущерба, рассчитываемой как разница между ценой закупки и справедливой рыночной ценой. Другим пунктом, который нарушает принцип максимальной прозрачности закупок, является то, что осуществляющие общественный контроль некоммерческие организации обязаны сохранять конфиденциальность полученных при этом сведений.
Подводя итог, следует отметить, что принятие закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало важнейшим шагом на пути становления системы государственных закупок. Впервые был полноценно закреплен комплексный и ориентированный на результат подход к публичным закупкам. Однако принятие закона № 44-ФЗ не может рассматриваться как завершение процесса реформирования данной сферы. В законе сохранился ряд недостатков действующего законодательства, устранение которых является обязательным условием для создания работоспособной системы управления закупками.
Литература:
1. Воробьева А. И. Федеральная контрактная система: новации законопроекта / А. И. Воробьева // Бюджет. — 2011. — № 12. — С. 10–11.
2. Мнение экспертов: новый закон о госзакупках будет не намного лучше старого. // Электронный ресурс: http://torg94.ru/stat.php3?dummy=1&nID=2854, [дата обращения: 02.05.2013].
3. Правовые новости: специальный выпуск «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. обзор изменений системы государственных закупок» / КонсультантПлюс. // Электронный ресурс: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=119096, [дата обращения: 02.05.2013].
4. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
5. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
