Государственные закупки строительной продукции занимают важное место в системе государственных закупок Российской Федерации. В свою очередь госзаказ предусматривает более 30 % от общего объема работ, выполняемых по виду деятельности «Строительство». В структуре госзаказа на строительную продукцию более 50 % финансирования приходится на новое строительство зданий, сооружений и объектов инфраструктуры; 37 % на реконструкцию объектов и около 14 % на капитальный и текущий ремонт [1]. Предметом анализа в исследовании является реконструкция объектов и новое строительство, на которые в целом приходится больше 87 % госзаказа на строительную продукцию.
Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, принципы государственных закупок, электронный аукцион, конкурс, контракт.
Public procurement of construction products occupies an important place in the public procurement system of the Russian Federation. In turn, the state order provides for more than 30 % of the total amount of work performed by the type of activity «Construction». In the structure of the state order for construction products, more than 50 % of financing falls on the new construction of buildings, structures and infrastructure facilities; 37 % on the reconstruction of facilities and about 14 % on major and current repairs [1]. The subject of the analysis in the study is the reconstruction of facilities and new construction, which in general account for more than 87 % of the state order for construction products.
Keywords: public procurement, contract system, principles of public procurement, electronic auction, competition, contract.
Закупка строительной продукции относится к категории закупок работ и осуществляется посредством процедуры подрядных торгов, под которой, согласно нормативному определению, понимается форма размещения строительных заказов, предусматривающая выбор подрядчика для выполнения работ и оказание услуг «на конкурсной основе». С учетом представленных в последнем определении терминов закупки согласно последним нормативным документам, «конкурсную основу» следует понимать более широко — как «конкурентную основу», совпадающую с понятием «конкурентные способы закупки (определения поставщика)», основными из которых являются конкурс и аукцион, которые по финансовым и количественным показателям преобладают в современной системе государственных закупок в Российской Федерации.
Подрядные торги постоянно выделялись в отдельную категорию конкурентных закупок в связи с особенностями, характерными для вида деятельности «строительство» [2 с. 124, 3, 4, 5]:
1) высокая трудоемкость, капиталоемкость и материалоемкость строительства;
2) длительный производственный цикл строительных работ;
3) индивидуальный характер и комплексный расчет стоимости строительства (ценообразование);
4) сложность взаимоотношений участников инвестиционно-строительного проекта, большое количество условий и требований, имеющихся в договоре;
5) высокая зависимость процесса строительства от внешних факторов (погодные условия, организационно-технические, политические и экономические риски);
6) высокая опасность и социальная значимость строительных работ.
Все это предъявляет высокие требования к выбору подрядчика, его квалификации, определяет специфику проведения подрядных торгов и их место в общей системе государственных закупок.
Анализ действующего законодательства в сфере государственных закупок показал, что термины «торги» и «подрядные торги» практически устарели и в настоящее время используются только в нормативно-технических документах (МДС, СП), а также в нормативной документации регионального и муниципального уровней и в положениях о закупках для государственных компаний и корпораций.
В этой связи представляется важным проанализировать существующую понятийную базу, используемую в системе государственных закупок, и уточнить определение подрядных торгов с целью приведения его в соответствие с современной терминологией.
В соответствии с действующими законами государственные закупки в РФ делятся на два вида по предметному признаку:
– государственные бюджетные закупки осуществляемых бюджетными учреждениями, не осуществляющими самостоятельно значительную хозяйственную деятельность, регулируемую Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44) [6]
– государственные корпоративные закупки, регулируемые Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон № 223) [7].
Основной отличительной чертой механизма государственных закупок первого типа является распространение его действия не только на процесс выбора поставщиков, но и на планирование и прогнозирование закупок, а также на мониторинг и проверку качества осуществления. государственных контрактов. Закон № 44 устанавливает единые правила закупок для всех заказчиков, расходующих бюджетные средства: федеральные, региональные и муниципальные, а также формирует контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд (далее — «контрактная система»). Как отмечают российские исследователи Асаул А. Н., Грахов В. П., Кощеев В. А., Чибисов И. Е. [9], Кузнецов К. В. [10], Писенко К. А. [11 с. 13] и др., контрактная система в сфере государственных закупок является попыткой реализации в российских условиях принципы прокьюримента, разработанные международными финансовыми агентствами, такими как Всемирный банк, для повышения эффективности закупок за счет банковских кредитов, которые впоследствии получили широкое распространение в государственных (муниципальных) закупках в ведущих зарубежных странах. Прокьюримент (от англ. «Procurement» закупка, поставка (американский вариант — Эквизишн (Acquisition)) определяется в Большом экономическом словаре как совокупность методов, позволяющих наиболее эффективно удовлетворить потребности организации (заказчика) в товарах, работах и услугах [12]. В определении, данном Кузнецовым К. В., прокьюримент характеризуется как взаимосвязанная система, включающая в себя целевое планирование и обоснование закупок, выбор поставщиков и контроль за выполнением договоров [13]. Это определение представляется более полным и набор задач прокьюримента перечисленные в нем практически полностью соответствуют задачам, которые решаются в рамках контрактной системы, регулируемой Законом № 44. Расширение сфер государственных закупок и формирование единых контрактных систем, объединение федерального, регионального и муниципального уровней потребовали жесткой и детальной регламентации всех аспектов закупочной деятельности, что привело к преобладанию в законе о контрактной системе императивных норм и введение жесткой, а по мнению многих исследователей — чрезмерной — зарегулированности закупочных процедур и процессов.
Таким образом, Цапко К. А. указывает на превышение норм унификации контрактной системы для различных участников закупочной деятельности, фактически уравнивающих поставки товаров и закупку высокотехнологичной строительной продукции. При существующем огромном наборе инструментов закупок, заказчик имеет ограничение в правах самостоятельного выбора форм закупок, критериев определения квалификации поставщиков и оценки поступивших заявок [14]. Шавылина Ю. А. отмечает сложность и комплексность федеральной контрактной системы, обуславливающую централизацию (возможно, чрезмерную) управления закупками и их профессионально-методическое обеспечение за счет взаимодействия через сеть уполномоченных органов, в отдельных случаях полностью или частично принимающих на себя полномочия государственных заказчиков [15 с. 488].
Закупки по Закону № 223, по мнению большинства исследователей (например, Писенко К. А. [11], Храмкин А. А. [16 с. 576], Станякин С. В. [17] и др.), наоборот, слабо регламентированы, что приводит к злоупотреблениям со стороны заказчиков, заключающийся в массовом отказе от применения конкурентных процедур закупок в пользу закупок у единственного поставщика.
Таким образом, Законы № 44 и № 223 дополняют друг друга и в совокупности регулируют весь закупочный комплекс с использованием государственных средств. Рассмотрим конкретные законы с точки зрения терминологии, используемой в сфере закупок. Следует отметить, что терминология, используемая в Законах № 44 и № 223, унифицирована и во многом отличается от терминологии предыдущих законов и ряда действующих нормативных документов (Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, законы субъектов Федерации и муниципальных образований, государственных стандартов и нормативно-технической документации в строительстве).
Основным объектом регулирования этих законов являются закупки товаров, работ, услуг, которые определяют совокупность действий, в том числе определение поставщика, заключение и исполнение заключенного государственного контракта [6]. Закупка начинается с выбора поставщика (исполнителя, подрядчика) и заканчивается исполнением договора, т. е. после выполнения сторонами всех своих обязательств. Закупкам предшествует поэтапное планирование, а после его завершения принимаются меры по анализу и учету ее результатов. Ранее действовавшее законодательство (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд — далее: Закон № 94 [8]), а также в Бюджетном и Гражданском кодексах Российской Федерации такие расширенные понятия закупок отсутствуют, а в качестве объекта регулирования) выступает только этап отбора поставщика, который в соответствии с Законом № 44, понимается совокупность действий, осуществляемых заказчиками в порядке, начиная с размещения извещения о закупке до заключения договора. Понятие «метод определения поставщика», замененное в Законе № 44 термином «порядок размещения заказа», применявшийся в предыдущем Законе о государственных закупках № 94 и до сих пор широко используемый в федеральном и региональном законодательстве.
В соответствии со статьей 437 ГК РФ государственный заказ представляет собой самостоятельное обращение государственного заказчика к кругу лиц с предложением поставить товар, выполнить работу или оказать услугу для нужд субъекта Российской Федерации. Такая деятельность заказчика рассматривается как «приглашение к офертам» [18]. Станякин С. В. определяет государственный заказ как условия обеспечения государственных потребностей, выполнение которых приводит к их удовлетворению [17]. В этом определении, как нам кажется, отсутствует «материальное содержание» государственного заказа, и он сводится к процедуре, дублирующей понятие контрактной системы в сфере закупок.
Нам ближе определение, данное группой исследователей под руководством Асаула А. Н., которые рассматривают госзаказ как совокупность заключаемых в установленном порядке государственных контрактов, с одной стороны, и как форму взаимодействия государственных заказчиков с бизнес-сообществом, с другой стороны, подчеркивающее единство государственных потребностей и форм их удовлетворения [9]. При этом считаем важным подчеркнуть тесную связь госзаказа с бизнес-сообществом на этапе планирования закупок и рассматривать государственный заказ как сводный перечень государственных нужд, предусмотренных законом за счет бюджетных средств и осуществляемых через систему государственных закупок с использованием установленных процедур определения поставщиков. В Санкт-Петербурге для реализации государственной политики в сфере закупок товаров, работ и услуг для нужд города образован Комитет по государственному заказу, являющийся исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга по регулированию контрактной системы в сфере закупок.
В соответствии с Законом № 44 способы определения поставщика делятся на конкурентные: конкурсы (двухэтапные, закрытые, открытые, с ограниченным участием) и аукционы (в электронной форме), а также запрос котировок и запрос предложений (ст. 24 Закона) и неконкурентные: закупка у единственного поставщика [6]. Диапазон конкурентных способов выбора поставщиков в Законе No 44 значительно расширен по сравнению с предыдущим законодательством, но при этом в отдельную группу не выделяются два наиболее эффективных способа: конкурс и аукцион, для которых в Законе № 94 используется термин «торги» (размещение государственного заказа «путем проведения торгов» (аукцион, конкурс) и «без проведения торгов» (запрос котировок и у единственного поставщика) (ч. 1 ст. 10 настоящего Закона) [8]. В настоящее время термин «торги» не применяется в федеральном законодательстве о государственных закупках (ФЗ № 44, ФЗ № 223), но до сих пор широко используется в нормативных документах субъектов Российской Федерации и государственных корпораций. Так, в Положении о закупках товаров, работ, услуг ОАО «Газпром» и Группы компаний «Газпром», указано, что определение поставщика может происходить на торгах (аукцион, конкурс) и без торгов (запрос предложений, закупка у единственного поставщика).
На основании вышеизложенного анализа следует сделать вывод, что термин «торги» верно и полно отражает сущность и содержание процедуры определения поставщика на основе двух наиболее эффективных методов: конкурса и аукциона, а потому может и должен использоваться в документах по нормативному регулированию государственных закупок. Применительно к строительству целесообразно вернуть в широкое применение термин «подрядные торги в системе государственных закупок», под которыми мы понимаем конкурентную процедуру выбора подрядчика при размещении госзаказа на строительную продукцию в форме конкурса или аукциона.
Литература:
1. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [Электронный ресурс] URL:http://www.fko.msk.ru/upload/iblock/2015.pdf (дата обращения 11.11.2022).
2. Государственные закупки: направления развития. Обзор международных практик и анализ ситуации в Российской Федерации / сост. е. Абрамова, Б. Ткаченко. — Москва: Сектор, 2015. 124 с.
3. Панибратов Ю. П., Смирнов Е. Б. Развитие договорных отношений в инвестиционно-строительном комплексе в России и за рубежом. Экономика строительства. 1998. № 4.
4. Положение о подрядных торгах в Российской федерации. (в ред. распоряжения Минстроя РФ N 18–23р, Госкомимущества РФ N 2532-р от 18.10.94) [Электронный ресурс] URL:http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=10352;fld=134;dst=1000000001,0;rnd=0.809546 6430510965 (дата обращения 11.11.2022).
5. Чурбанов А. Е. Формирование механизма подрядных договорных отношений в строительстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Санкт-Петербург, 2006.
6. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Российская газета», N80, 12.04.2013.
7. Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». [Электронный ресурс] URL:http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/document/view.html (дата обращения 10.11.2022).
8. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
9. Асаул А. Н., Грахов В. П., Кощеев В. А., Чибисов И. Е. Организация и проведение подрядных торгов в регионе. Под ред. д.э.н., профессора А. Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2004.
10. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, тендеры, конкурсы. М.: «Альпина паблишерс», 2003.
11. Писенко К. А. Публичные и частные закупки: основания и проблемы дифференцированного подхода к регулированию // Финансовое право. 2013. N 12. 13–17 с.
12. Азрилиан А. Н. Большой экономический словарь М.: Институт новой экономики.1997.
13. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, тендеры, конкурсы. М.: «Альпина паблишерс», 2003.
14. Цапко К. А. Особенности и проблемы государственных закупок в инвестиционно-строительном комплексе // Интернет-журнал «Науковедение» Том 7, № 4 (2015). [Электронный ресурс] URL: http://naukovedenie.ru/ PDF/41EVN415.pdf (дата обращения 20.11.2022).
15. Шавылина Ю. А. Централизация закупок по закону о контрактной системе. Государственные и муниципальные закупки — 2013. Сборник докладов. — М. ИД «Юриспруденция», 2014. 488 с.
16. Настольная книга госзаказчика / А. А. Храмкин, О. М. Воробьева, А. Н. Евсташенков [и др.]; отв. ред. А. А. Храмкин. — 10-е издание, дополненное. — М.: ИД «Юриспруденция», 2015. — 576 с.
17. Станякин С. В. Стимулирование развития промышленного комплекса на основе формирования эффективной государственной контрактной системы. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук, Орёл — 2014.
18. Гражданский Кодекс Российской Федерации, части 1 и 2. [Электронный ресурс] URL: http://www.consultant.ru (дата обращения 22.11.2022).
