Статья посвящена решению основных проблем контрактной системы в сфере публичных закупок. Контрактная система в сфере публичных закупок заключается в создании единых условий в целях обеспечения конкуренции участников данного процесса. Любому заинтересованному лицу предоставляется возможность согласно законодательству РФ и иным нормативно-правовым актам о контрактной системе в области закупок выступать в качестве поставщика (подрядчика, исполнителя). Основным законодательным актом в системе государственных закупок, направленным на обеспечения принципов конкурентности в процессе государственных заказов является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Анализ релевантной литературы позволил выделить преимущества и недостатки № 44-ФЗ, которые описывает данная статья.
Ключевые слова: государственный заказ, закупки, № 44-ФЗ, контракт, рыночные отношения, конкуренция.
The article is devoted to the main problems of the contract system in the field of public procurement. The contract system in the field of public procurement is to create uniform conditions in order to ensure competition among participants in this process. Any interested person is given the opportunity, in accordance with the legislation of the Russian Federation and other regulatory legal acts on the contract system in the field of procurement, to act as a supplier (contractor, contractor). The main legislative act in the public procurement system aimed at ensuring the principles of competitiveness in the process of public procurement is Federal Law dated 05.04.2013 № 44-FL. The analysis of relevant literature allowed to highlight the advantages and disadvantages of № 44-FL, which this article describes.
Keywords: state order, procurement, № 44-FL, contract, market relations, competition.
Система публичных закупок выступает одним из основных факторов регулирования рыночных отношений, поддержки социально-экономической стабильности государства. Для развития приоритетных направлений экономического сектора законодательство предусматривает ряд нормативно-правовых инструментов, направленных на прозрачность и конкурентоспособность в сфере публичных закупок. Современное государство заинтересовано в стабильном производстве отечественного продукта, выход на международный рынок, импортозамещении. В связи с этим разработаны и постоянно совершенствуются меры законодательного уровня системы закупок, направленные на защиту внутреннего рынка, поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
В целях эффективного использования бюджетных средств, обеспечения открытости процедуры закупок товаров, услуг, работ, снижения монополизации и предотвращения коррупции законодательство РФ регулирует отношения, которые направлены на обеспечение государственных нужд. Именно государственные и муниципальные контракты — важнейший инструмент, регулирующий отношения в закупках, поскольку благодаря им обозначаются вопросы содержания, порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения данной процедуры. До вступления в силу действующего Закона о контрактных отношениях, размещение заказа оканчивалось заключением контракта, его исполнение выходило за рамки регулирования законодательства сферы публичных закупок.
В соответствии с действующим законодательством исполнение контракта является целым комплексом мероприятий, которые включают в себя не только обязательства по поставке товаров (выполнению работ, оказанию услуг), но и приемку, экспертизу, оплату, а также действия сторон, которые связаны с изменением и расторжением контрактного обязательства. Несмотря на стремление участников закупочной процедуры к соблюдению всех норм законодательства и заключению наиболее эффективных контрактов, нередко возникают юридические препятствия и споры.
На сегодняшний момент контрактная система представляет собой комплекс взаимосвязанных норм, которые можно изложить в порядке, основанном на юридической силе актов. Основной акт — Конституция РФ [1], в которой важное значение для государственных закупок представляет статья 8. На принципах этой статьи базируются остальные юридические акты, которые регулируют общественные отношения системы закупок. Гражданский кодекс РФ [2], устанавливает порядок поставки товаров для государственных или муниципальных нужд; общие положения о договоре поставки ст. 506–522 ГК РФ; общие нормы, которые регулируют заключение, исполнение, расторжение контракта, защиту прав и интересов сторон. Параллельно с ГК РФ находятся также иные юридические акты, касающиеся общественных отношений системы закупок, к таковым относятся: Бюджетный кодекс РФ [3], Налоговый кодекс РФ [4].
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» представляет собой фундамент всей контрактной системы государственных закупок.
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» регулирует закупки компаний, которыми государство владеет как минимум на 50 %. Этот закон гибче и мягче, он не призван регламентировать все этапы сделки.
Совершенствование законодательства системы закупок будет актуально всегда, поскольку социальные, финансовые и политические стороны отношений в мировой экономике постоянно трансформируются. Безусловно действующие нормативно-правовые акты, пришедшие на смену Федеральному Закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, имеют свои преимущества и недостатки.
№ 44-ФЗ являясь основной базовой централизованной контрактной системой закупок, основываясь на практических результатах деятельности уполномоченных государственных органов, выделяет следующие положительные моменты процедуры:
– экономия бюджетных средств за счет рыночной конкуренции, а также за счет оптового приобретения однородных товаров (работ, услуг);
– упрощенная форма проведения государственного контроля при организации и осуществлении торгов;
– высокий уровень квалификации сотрудников уполномоченного органа и наличие у них узкоспециализированных знаний позволяет достичь максимального эффекта от проведения закупочной процедуры.
К недостаткам контрактной системы в рамках № 44-ФЗ, выявленных в процессе реализации государственных и муниципальных закупок, можно отнести следующее немалое количество положений:
– объединение схожих нужд заказчиков в единую закупку влечет за собой существенное увеличение объема работы, которую нужно выполнить по условиям контракта (этот фактор становится причиной для отказа многих потенциальных исполнителей от участия в торгах, что влечет за собой снижение уровня конкуренции между участниками);
– установление единых требований проведения закупочного процесса для заказчиков всех уровней (федерального, муниципального и субъекта), что является некорректным для реализации государственного заказа, поскольку у заказчиков разные финансовые растраты. Следовательно, не всегда установленные жесткие рамки соблюдаются заказчиками, из-за чего возникают различные проблемы в виде появления третьих лиц, которые формально выигрывают в торгах и передают местным исполнителям уже готовые контракты, то есть происходит фальсификация документации государственного контракта;
– противоречие принципов российской контрактной системы и самих норм № 44-ФЗ, где предоставляется полная свобода участникам контрактных отношений, и одновременно устанавливаются жесткие правила для ведения проходимой процедуры (к примеру, мониторинг конкурсных торгов, создание контрактной службы, банковские гарантии и иное). В результате этого заказчик может быть обвинен в нарушении российского законодательства и полностью понести юридическую ответственность;
– № 44-ФЗ зиждется на довольно «слабой» нормативно-правовой базе, основываясь всего лишь на нескольких постановлений правительства РФ, в отличии от утратившего силу № 94-ФЗ от 21.07.2005, который подкреплялся массивами подзаконных актов. Участники закупочного процесса иногда собственноручно домысливают некоторые недоработанные правила реализации государственного заказа. Это говорит о неполноте и несовершенстве нормативной базы российской контрактной системы;
– зачастую увеличенный срок исполнения закупок;
– некоторые требования наличия материальных ресурсов у участников конкурсных торгов;
– возможность одностороннего расторжения контракта по инициативе заказчика, в том числе на основании экспертного заключения [5]. В случае одностороннего расторжения контракта, сведения о поставщике подлежат включению в реестр недобросовестных поставщиков. № 44-ФЗ не регламентирует требования к экспертам и ответственность за результаты их деятельности, соответственно заказчик «формирует» выгодный ему результат. В связи с этим увеличивается риск коррупционной составляющей на стадии исполнения контракта, так как у заказчика имеется возможность давления на исполнителя по средствам угрозы одностороннего расторжения контракта и включения сведений об участнике в реестр недобросовестных поставщиков;
– высокий объем закупок у единственного поставщика, что не позволяет конкурировать субъектам малого предпринимательства (далее СМП);
– отсутствует эффективная система поддержки СМП. Статья 30 [6] устанавливает, что в объеме закупок у СМП ведется учет контрактов, которые заключены с участником, не являющимся СМП, условием исполнения которых является привлечение к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа СМП. Нормы № 44-ФЗ не содержат механизма отбора и привлечения при исполнении контракта СМП в качестве субподрядчика, а также не содержат запрета привлечения в качестве соисполнителей по контракту СМП, аффилированных с генеральным подрядчиком;
– проблема в комплексном использовании всей контрактной процедуры: планирование, нормирование, обоснование закупки, создание документации и иное. На данный момент не все инструменты контрактного процесса используются в полной мере (например, выход из строя единой информационной системы, а на официальном сайте государственных закупок ведутся технические работы);
– чтобы разобраться поставщику в нюансах контрактной процедуры — необходимо изучить законодательные, нормативные акты, мониторить их изменения. Данные трудности есть у заказчиков, поскольку любой этап закупки чреват допущением ошибок (осознано либо же нет), за которые должностным лицам придется нести административную или уголовную ответственности.
Несмотря на многочисленные недостатки № 44-ФЗ, контрактная система в целом является эффективным инструментом финансового снабжения, однако только в комплексе использования всех ее средств и методов.
Таким образом, к основным целям Закона о контрактной системе относятся: прозрачность, открытость процедуры, снижение коррупционной составляющей, снижение затрат бюджетного капитала, ориентация на «здоровую» конкуренцию, качественные и своевременные показатели удовлетворения социальных нужд, понимание процесса проведения процедуры закупок для специалистов и участников.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6 –ФКЗ, от 30.12.2008 № 7 – ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
- Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 01.1996 № 14-ФЗ: (ред. от 29.07. 2018 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998 г. – № 31. – Ст. 3823
- Налоговый кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. № 31. 03.08.1998. ст. 3824.
- Доклад ФАС России по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований законодательства о контрактной системе. 2018.
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
