В научной статье проанализированы отдельные поправки, внесенные в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Автор приходит к выводу, что реформирование контрактной системы в сфере закупок порождает новые проблемы применения правовых норм, в связи с чем требуется работа по дальнейшему совершенствованию данной сферы правоотношений.
Ключевые слова: государственные закупки, совершенствование контрактной системы, национальные проекты, отчеты об исполнении контракта, субъекты малого предпринимательства, обеспечение гарантийных обязательств.
The article describes the amendments to the law on the contract system. Conclusions are drawn that the reform of the contract system creates new problems in the application of the legal norms. It’s necessary to improve of these legal relations.
Keywords: public procurement, development of the contract system, national projects, contract execution report, subjects of small business, ensuring of guarantee obligations.
К настоящему времени в Российской Федерации сформирована в целом прозрачная система государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг, в том числе за счет развития и внедрения в данную сферу электронных цифровых систем. Вместе с тем, правовое регулирование контрактной системы становится все более и более нестабильным. Изменения, вносимые в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — Закон № 44-ФЗ) [1] как минимум два раза в год и содержащие в себе множество поправок, должны быть направлены на совершенствование контрактной системы, однако они порождают все новые проблемы применения правовых норм и усложняют систему закупок настолько, что не позволяют эффективно реализовывать положения закона.
В мае 2019 г. был принят очередной пакет поправок к Закону № 44-ФЗ. Поскольку приоритетным направлением социально-экономического развития России в настоящее время является реализация национальных проектов, большая часть внесенных поправок направлена на упрощение процедур закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Президент РФ в своем послании Федеральному Собранию особое внимание уделил задачам, отраженным в национальных проектах, реализация которых должна поспособствовать социальному и экономическому развитию России, достижению нового качества жизни человека. [2] Неоднократно председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев и министр финансов Антон Силуанов отмечали, что контрактная система в России слишком сложна и недостаточно гибка, чтобы реализовать национальные проекты. Отмечается также, что контрактная система затягивает реализацию национальных проектов по всем направлениям.
Основной задачей в рамках упрощения процедур закупок стало сокращение сроков их проведения. В первую очередь, это касается оптимизации системы планирования — отменена необходимость десятидневного моратория на размещение закупки заказчиком в единой информационной системе (далее — ЕИС) после внесения изменений в план-график. С момента вступления в силу данной поправки разместить в ЕИС извещение либо заключить контракт с единственным поставщиком заказчик вправе через один календарный день после опубликования версии плана-графика с внесенными в него изменениями. Однако неясно, почему редакцию Закона № 44-ФЗ изменили только в октябре 2019 г., хотя изменения вступили в силу 01.07.2019 г.
Второе, что хотелось бы отметить, это введение единого документа планирования. В целях, в том числе исключения дублирования информации вместо плана закупок на три года и плана-графика на каждый год введен план-график, который утверждается на срок действия нормативных правовых актов о бюджете.
Следующее изменение касается оптимизации сроков проведения закупки, что включает в себя сокращение срока подачи заявок и срока рассмотрения первых частей заявок, а также срока проведения аукциона. По моему мнению, это позволит избежать сговора при проведении закупки. Вполне вероятно, что изменения по сокращению срока проведения аукциона до нескольких часов коснутся и остальных аукционов, помимо «строительных».
В настоящее время обсуждается возможность сокращения и иных сроков, в частности срока окончания подачи заявок и срока заключения контракта по результатам проведения электронного аукциона. На данный момент их изменить не представляется возможным, поскольку в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе [3] установлены минимальные сроки, которые участники данного договора уменьшить не вправе. Возможно, следующим шагом станет достижение согласия с нашими партнерами по данному вопросу.
В настоящее время в полной мере не могут быть реализованы в ЕИС и на электронной площадке (далее — также ЭП) изменения норм Закона № 44-ФЗ, касающиеся участия в закупке субъектов малого предпринимательства (далее — СМП). С 1 июля 2019 г. в случае объявления закупки для СМП, победитель (единственный участник) закупки вправе предоставить вместо обеспечения исполнения контракта информацию в соответствии с ч. 8.1 ст. 96 Закона № 44-ФЗ, подтверждающую исполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) предыдущих контрактов. Однако при подписании контракта на ЭП отсутствует возможность, то есть соответствующее поле для размещения данной информации при подписании контракта. И при регистрации контракта в ЕИС в реестре контрактов заказчик в свою очередь также не может отметить информацию, представленную победителем процедуры, так как интерфейс ЕИС предлагает выбрать одну из двух позиций: банковскую гарантию или платежное поручение. Функционал ЭП и ЕИС необходимо доработать с учетом изменений Закона № 44-ФЗ.
Также для СМП изменились правила определения размера обеспечения исполнения контракта, теперь он рассчитывается от цены контракта, а не от НМЦК, как это было предусмотрено ранее. После внесения данных поправок у заказчиков возникла проблема технического характера при формировании плана-графика и заполнении поля «Размер обеспечения исполнения контракта», где автоматически при указании процента формировалась сумма, рассчитанная на основании НМЦК. Заказчик был обязан также указывать в извещении, документации об осуществлении закупки процент обеспечения от НМЦК, поскольку согласно ч. 10 ст. 16 Закона № 44-ФЗ информация, указанная в извещении, документации об осуществлении закупки должна полностью соответствовать информации, указанной в плане-графике. А в соответствии с ч. 1 ст. 34 Закона № 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением, документацией об осуществлении закупки, и в карточку контракта поставщика (подрядчика, исполнителя) на ЭП автоматически переходила информация из плана-графика, где был указан неверный размер обеспечения исполнения контракта. Что нужно было делать заказчику в данной ситуации: нарушить закон и указать в извещении, документации, проекте контракта информацию, не соответствующую плану-графику; или нарушить закон и указать в извещении, документации, проекте контракта информацию, не соответствующую закону? У поставщиков в свою очередь, возникали вопросы: какую сумму обеспечения считать верной — ту, которая указана в извещении или ту, которая указана в проекте контракта. Поставщики перечисляли на счет заказчика сумму обеспечения больше, чем было предусмотрено контрактом, либо оформляли неверные банковские гарантии. Заказчик обязан был возвращать излишне уплаченную сумму обеспечения. Функционал ЕИС был доработан только в октябре, то есть спустя 3,5 месяца после вступления изменений в силу.
Еще одно из изменений Закона № 44-ФЗ, это возможность заключить контракт с участником, которому по результатам проведения закупки присвоен второй номер (далее — второй участник), без проведения новой процедуры в случае, если контракт с победителем расторгнут по любому из оснований, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, то есть по решению суда, или по соглашению сторон, или в связи с односторонним отказом заказчика в соответствии с ч. 17.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ). И снова регулятор контрактной системы в сфере закупок, Минфин России, в своем письме [5] отмечает, что положения ч. 17.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ распространяются, в том числе на контракты, заключенные до 01.07.2019 г., то есть до момента вступления в силу данной нормы закона. Такое утверждение порождает новые вопросы при практической реализации рассматриваемой нормы. Так, если контракт был заключен до 01.07.2019 г. с победителем по результатам проведения запроса котировок в «бумажной» форме и расторгнут по соглашению сторон после 01.07.2019 г., в каком виде заказчик будет заключать контракт со вторым участником: на бумажном носителе или в электронной форме? А если контракт расторгается по соглашению сторон и у второго участника цена контракта выше, чем у победителя, то не обязан ли заказчик требовать возмещение разницы в цене контракта, заключаемого со вторым участником, с победителя? Данные вопросы пока остаются без ответа, теоретически возможны оба варианта, что и подтверждается письмом Минфина России, но как в действительности работает ч. 17.1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ предстоит выяснить в процессе практического применения данной нормы закона.
Сфера закупок с каждым годом становится все более технологичной. Сервисы направлены на внедрение новых технологий, автоматизацию процессов. В данном контексте стоит отметить еще одно внесенное в Закон № 44-ФЗ изменение: при рассмотрении жалоб в УФАС России заказчику больше не требуется представлять документы на бумажном носителе, если они размещены в электронном виде в ЕИС. Теперь в ч. 5.1 ст. 106 Закона № 44-ФЗ установлено, что документы в электронном виде имеют приоритет над «бумажными».
Анализируя отдельные поправки, внесенные в Закон № 44-ФЗ, зачастую сложно найти объяснение, с какой целью они были приняты. Например, согласно Закону № 44-ФЗ единственным критерием определения победителя при проведении электронного аукциона и запроса котировок в электронной форме является цена. Возникает вопрос, зачем законодатель, определяя, кто признается победителем при проведении данных процедур, заменил формулировку «предложивший наименьшую цену контракта» на «предложивший наиболее низкую цену контракта». Меняется ли при этом смысл? Ведь и «наименьший», и «наиболее низкий» — это превосходные степени прилагательного, а значит, и в результате замены одного на другое смысл не изменится. Можно предположить, что данные поправки внесли в целях унификации норм закона, поскольку ч. 9 ст. 69, ч. 1 ст. 82.1, ч. 7 ст. 82.4 Закона № 44-ФЗ изначально содержали формулировку «наиболее низкая цена контракта» и данное понятие внесено в иные нормы закона, за исключением суммы цен единиц, в отношении которой употребляется прилагательное не «наиболее низкая», а «наименьшая». И только в ч. 17 ст. 68 Закона № 44-ФЗ используется словосочетание «наиболее низкая сумма цен единиц». Можно сделать вывод о том, что указанные изменения не отражены в полной мере в силу невнимательности законодателя. В этом случае следует доработать нормы закона либо представить официальное юридическое толкование понятий «наименьшая цена» и «наиболее низкая цена».
Законодателю также следует учитывать, что проведение процедуры закупки заказчиком в строгом соответствии с законом о контрактной системе требует много сил и времени. Любая поправка закона должна быть отражена заказчиком в документации и работники контрактной службы, контрактный управляющий несут персональную юридическую ответственность за несоответствие извещения, документации об осуществлении закупки требованиям закона. Например, рассмотрим изменение, связанное с шагом аукциона, то есть с величиной снижения НМЦК при проведении электронного аукциона. В редакции Закона № 44-ФЗ от 29.06.2018 шаг аукциона составлял от 0,5 до 5 процентов НМЦК. Далее в редакции от 27.06.2019 шаг аукциона стал составлять от 0,5 до 5 процентов НМЦК, но не менее чем 100 рублей. Данную поправку заказчику необходимо было внести в документацию о закупке, дополнив словами «но не менее чем 100 рублей». Их отсутствие в документации влекло для заказчика административную ответственность. На сегодняшний момент в актуальной редакции Закона № 44-ФЗ шаг аукциона снова составляет от 0,5 до 5 процентов НМЦК. И снова заказчику следовало изменить документацию, убрав из нее слова «но не менее чем 100 рублей». И снова размещение документации о проведении электронного аукциона, не соответствующей действующим нормам законодательства влечет для заказчика административную ответственность.
Подводя итог всему вышесказанному, я прихожу к следующему выводу: несмотря на то, что Закон № 44-ФЗ был принят 6,5 лет назад, по сей день ведется огромная работа по совершенствованию контрактной системы в сфере закупок. Принимаются изменения, способствующие упрощению системы государственных закупок как для заказчиков, так и для участников. Однако правовое регулирование данной сферы правоотношений остается нестабильным, сохраняются пробелы и коллизии правовых норм. Не всегда получается своевременно обеспечить должным образом работу интерфейса ЕИС и электронной площадки в соответствии с принятыми изменениями. В процессе совершенствования контрактной системы не стоит забывать самое главное: госзакупки — сложнейшая система, в которую включены как заказчики, так и контрольно-надзорные органы государственной власти, а также участники из всех сфер экономических отношений. И механизм госзакупок должен быть понятным и удобным для всех участников контрактной системы.
Литература:
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 27.06.2019) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
- Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 «Послание Президента Федеральному Собранию» // «Российская газета», № 38, 21.02.2019.
- «Договор о Евразийском экономическом союзе» (Подписан в г.Астане 29.05.2014) (ред. от 15.03.2018) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 16.01.2015.
- Письмо Минфина от 13.08.2019 г. № 24–03–08/61168 «О рассмотрении обращения» [электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru (Дата обращения 02.02.2020).
