Статья посвящена перспективам и тенденциям развития федеральной контрактной системы в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Актуальность темы связана с тем, что эффективность закупок напрямую влияет на экономическое развитие страны и отдельных регионов. В статье определены предпосылки становления федеральной контрактной системы, негативные тенденции в сфере контрактной системы, выделены проблемы системного характера, рассмотрены перспективы развития и новации законодательства в сфере государственных закупок.
Ключевые слова: федеральная контрактная система, государственные закупки, цифровизация контрактной системы, тенденции развития федеральной контрактной системы.
Актуальность развития федеральной контрактной системы объясняется тем, что государственные закупки составляют половину расходов страны, объем рынка госзаказа в 2016 году составлял 25 % ВВП, а в 2017 году 40 %, при этом уровень экономии бюджетных средств падает. От эффективности контрактной системы зависит уровень экономики страны, так как эффективная контрактная система позволяет экономить бюджетные средства и осуществлять другие приоритетные задачи государства. Таким образом, развитие федеральной контрактной системы является важным приоритетным направлением.
На данный момент федеральную контрактную систему регулирует Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ [4].
Данный закон пришел на смену Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N 94-ФЗ [5], так как Закон № 94 ФЗ имел множество законодательных недоработок, и объективно уже не мог в полной мере эффективно удовлетворять потребности государства.
Период действия Закона № 94 ФЗ характерен следующими проблемами:
– сложность процедур 94‐ФЗ;
– отсутствие квалифицированных специалистов;
– отсутствие возможности гарантировать надлежащее качество закупки;
– высокий уровень недобросовестного поведения поставщиков, и отсутствие эффективных механизмов пресечения недобросовестного поведения поставщиков;
– высокий уровень рисков поставки товара ненадлежащего качества.
– сложность процедур участия в государственных закупках;
– высокие издержки участия в конкурсах по государственным закупкам;
– риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, следствием чего являются риски неисполнения заказа;
– трансформация коррупционных рисков в другие формы: сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию технического задания под конкретных поставщиков;
Анализируя проблемы характерные Закону № 94 ФЗ можно сделать вывод, что было множество законодательных пробелов и регулирование некоторых вопросов не было законодательно утверждено, в свою очередь это говорит о невозможности эффективно регулировать систему государственных закупок.
Не смотря на количество недостатков Закона № 94 ФЗ можно назвать его законопроектом, который способствовал развитию федеральной контрактной системы и формированию предпосылок для ее становления.
В качестве предпосылок создания контрактной системы в сфере закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд можно выделить [2]:
– несоответствие потенциала законодательства РФ о размещении заказов и потребностей государства, действующее законодательство на тот момент уже не справлялось с растущими потребностями государства;
– отсутствие возможности решения целого комплекса проблем, возникших в сфере государственных закупок без разработки нового законопроекта;
– увеличение риска поставки товаров ненадлежащего качества;
– потребность в комплексном совершенствовании сферы закупок для государственных и муниципальных нужд, а также необходимость регулирования всего цикла планирования, осуществления и контроля государственных и муниципальных закупок;
– необходимость увеличения эффективности государственных закупок;
– необходимость снижения коррупционных рисков, а также увеличения прозрачности закупок, в том числе посредством развития института общественного контроля закупок, а также введения мониторинга и аудита в сфере государственных закупок.
На почве данных предпосылок возникла необходимость в совершенствовании федеральной контрактной системы и был разработан Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44 ФЗ, который актуален по сегодняшний день [4].
С момента принятия закона Российской Федерацией был совершен переход на контрактную систему в сфере государственных закупок. В соответствии с этим государственные и муниципальные закупки в России должны размещаться в единой информационной системе в сфере закупок.
Основной задачей перехода являлось внедрение единого прозрачного цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, что должно способствовать снижению присутствия коррупционной составляющей и росту конкуренции.
Таким образом, закон 44-ФЗ и связанный с ним комплекс подзаконных актов регулируют: порядок планирования, нормирования, и обоснования закупок, способы определения поставщиков, закупки у единственного поставщика; мониторинг закупок и аудит в сфере закупок; порядок исполнения и размещения заказов для государственных нужд и алгоритм проведения экспертизы результатов закупок; информационное обеспечение контрактной системы, контроль в сфере закупок и порядок обжалования действий или бездействия участников системы закупок со стороны заказчика, будь то контрактные управляющие, или должностные лица контрактной службы.
Не смотря, на то, что федеральный закон № 44-ФЗ подробно регулирует все стадии закупочного процесса, он так же обладает негативными тенденциями [1]:
Сложность и перегруженность 44 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013. Данная тенденция связана с тем, что закон регулирует отношения в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд на всех стадиях проведения процедуры закупки.
Кадровая проблема:
Отмечается низкий уровень профессиональной подготовки кадрового состава контрактной службы и комиссий по осуществлению закупок, возникший в результате коротких сроков и высоких затрат на обучение, а также высокой текучестью кадров, возникающей в результате возложения на должностное лицо огромной ответственности при сравнительно невысокой заработной плате;
Так же отмечается недостаточность квалификации кадров со стороны поставщика (подрядчика, исполнителя), в обязанности которого не входит наем сотрудников с наличием специализированного сертификата, подтверждающего прохождение курсов повышения квалификации в сфере закупок, что в свою очередь вызывает трудности при работе с контрактной системой;
В результате, из-за отсутствия квалифицированных специалистов как со стороны заказчика, так и со стороны поставщика возникают ошибки в процессе планирования и размещения заказа, а в последующем эти ошибки влекут за собой наложение вышеупомянутых штрафов.
Следующей важной проблемой является: отсутствие органа власти, официально наделенного полномочиями по разъяснению законодательства о контрактной системе, а также отсутствие единообразной правоприменительной практики и возможность неоднозначного понимания отдельных положений.
Низкий уровень доверия к рынку государственного и муниципального заказа и как следствие — низкие показатели активности участников закупочного процесса. Низкое доверие приводит к небольшому количеству участников закупок и невысокому уровню конкуренции.
Технические проблемы. Отмечаются проблемы, связанные с неудовлетворительной работой портала закупок и существование погрешностей в формах документов. Системы автоматизации официального сайта не успевают за многочисленными изменениями в нормативно-правовой базе. Некоторые операции приходится делать вручную, а это связано со значительными временными затратами. Например, определение начальной максимальной цены контракта посредством официального сайта занимает до получаса. На практике же одна закупка может включать несколько десятков позиций. Поэтому, для эффективной работы контрактной системы необходимо принимать меры по автоматизации и оптимизации официального сайта и региональных систем.
Так же можно выделить проблему коррупционного характера: ни официальный сайт, ни электронные аукционы не преобразовали пока рынок государственного и муниципального заказа в механизм, где всегда побеждает наиболее выгодное для государства предложение.
Анализируя рассмотренные тенденции можно утверждать, что наличие таких проблем тормозит развитие контрактной системы, и рост экономики страны в целом, поэтому необходимо разрабатывать комплекс мер направленных на формирование эффективного пространства и разработку новых инновационных технологий и методов для развития контрактной системы.
Однако, законодательство не стоит на месте, принимаются поправки и разрабатываются инновационные подходы с целью развития контрактной системы, одним из таких подходов является цифровизация контрактной системы.
Благоприятной тенденцией является цифровизация федеральной контактной системы, которая позволит решить ряд этих проблем и перевести контрактную систему на новый уровень развития.
31 декабря 2017 года был принят Федеральный закон № 504‑ФЗ, изменяющий положения Закона о контрактной системе [3]. Главным нововведением стало требование перевода всех конкурентных закупочных процедур в электронную форму. С 1 января 2019 года заказчики будут обязаны проводить конкурентные процедуры в электронной форме. Основной целью законопроекта являются снижение сроков контрактации и ряд упрощений для системы государственных закупок в целом.
Перевод закупочных процедур в электронную форму приведет к качественным изменениям в сфере закупок, а именно: к снижению коррупционных рисков, рисков сговора между участниками закупок, обеспечению добросовестной конкуренции, увеличению экономии бюджетных средств.
«Цифровизация сегодня — это вызов контрактной системе, главными направлениями которой являются эффективность, конкуренция и, соответственно, минимизация рисков, для того чтобы реализовывать потребности города», — считает Геннадий Дегтев [6].
Согласно Федеральному закону № 504‑ФЗ работу по упрощению системы государственных закупок проведет Министерство финансов [3].
Законопроект предусматривает следующие новации:
– отдельный блок изменений посвящен регулированию закупок строительных работ, одним из нововведений является переход от заявки на участие в торгах к согласию на выполнение работ, предусмотренных техническим заданием.
– упразднение ненужных процедур, данная мера направленна на упрощение законодательства, чем больше процедур регламентировано в Законе, тем он объемнее и сложнее для исполнения;
– полную цифровизацию учета всех этапов исполнения контракта и расчета цен, что позволит минимизировать нагрузки на профильных сотрудников контрактной системы и сократить временные издержки исполнения контрактов;
– упрощение планирования;
– объединение в один документ плана и плана-графика закупок;
– изменение правил нормирования;
– автоматизацию многих рутинных процедур;
– все этапы исполнения контракта будут фиксироваться в электронной форме;
– Банки будут контролировать систему обеспечения заявок и исполнения контрактов средствами, размещенными на спец. счетах.
– Казначейство, в свою очередь, ведет работу по технологическому совершенствованию системы —с 1 июля будет запущен «пилотный проект» по электронному подписанию актов выполненных работ.
– Казначейство и ФАС намерены внедрять в системе принципы биржевой торговли и интегрировать ее с агрегаторами торговли и интернет-магазинами, чтобы обеспечить госзаказчикам базу релевантных цен.
– Также Казначейство представило мобильное приложение информсистемы закупок для поставщиков, которое позволяет вести поиск закупок и потенциальных заказчиков.
Преимущества цифровизации федеральной контрактной системы:
– благодаря автоматизированному сравнению цифровых показателей и минимизации нагрузки на профильных специалистов при подготовке, а также при размещении процедуры цифровизация позволяет эффективно выстраивать процесс межведомственной работы управления закупками;
– так как цифровизация осуществляет постоянный контроль и профилактику нарушений, а также обеспечивает необходимые стандарты в цифровом формате, это позволит существенно сократить количество нарушений законодательства в сфере государственных закупок;
– комплект документации формируется в электронном виде автоматически, что в свою очередь позволяет сократить временные издержки и также снизить нагрузку на профильных специалистов;
– цифровизация обеспечивает системность, а это позволяет сделать работу на рынке закупок прозрачной и понятной, это должно способствовать привлечению новых потенциальных поставщиков, а значит повысить уровень конкуренции;
– цифровизация также позволяет повысить уровень информированности заказчиков об исполнителях, а у поставщиков в свою очередь появляется возможность работать с планами закупок.
Согласно мировым тенденция в настоящее время всё большую популярность и востребованность набирают технологии и методы цифровой экономики, которые позволяют автоматизировать большую часть рутинных процессов и максимально возможно исключить человеческий фактор из тех процессов, где это возможно.
Одной из перспективных таких технологий применительно к контрактной системе является: блокчейн (blockchain), данная технология позволяет децентрализовать функции государства и распределить их между всеми членами общества, тем самым повысить уровень доверия населения к государственному аппарату, также технология направленна на максимизацию достоверности информации.
Возможностями применения технологии блокчейн в контрактной системе являются:
Во-первых, технология блокчейн позволяет сократить временные издержки на протяжении всего цикла закупки. Здесь подразумевается переход от бумажной процедуры осуществления закупки к полностью электронной процедуре, что в среднем сэкономит в 2 раза больше времени.
Во-вторых, применение смарт-контрактов. Смарт-контракты — это электронный алгоритм, подразумевающий выполнение определенных условий, после которых происходит сделка и в результате которой одна из сторон получает заранее внесенную в алгоритм «оплату». Целью смарт-контрактов является упрощение процесса осуществления государственных закупок, снижение издержек и развития механизма контроля исполненных контрактов, а также повысить эффективность управления временными ресурсами.
В-третьих, технология блокчейн включает в себя сокращение избыточной административной нагрузки. То есть, позволяет систематизировать существующую на данный момент административную базу и на программном уровне закрепить требования и правила проведения государственных закупок.
Таким образом, совокупность современных методов и технологий цифровой экономики позволит значительно автоматизировать процесс осуществления государственных закупок, снизить коррупционную и бюрократическую составляющие контрактной системы, оптимизировать время осуществляемых операций, тем самым перевести контрактную систему на новый этап развития.
Литература:
- Ахатова А. М. Бреслер А. М. Проблемы контрактной системы в сфере государственных закупок (на примере Челябинской области) // Современные проблемы управления организациями, территориями, страной, взгляд молодых: сб. науч. ст. — Челябинский государственный университет (г. Челябинск), 2018. — С. 7–12.
- Гасаналиева А. Ш. Предпосылки и перспективы развития законодательства в сфере государственных закупок // Молодой ученый. — 2016. — № 2. — С. 673–675. — Режим доступа: https://moluch.ru/archive/106/25082/ (дата обращения: 09.06.2019).
- Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 31.12.2017 N 504-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] / Консультант плюс. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_286777/ (дата обращения: 08.06.2019).
- Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] / Консультант плюс. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения 08.06.2019).
- Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 N 94-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс] / Консультант плюс. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_54598/ (дата обращения: 08.06.2019).
- Цифровизация и стандартизация: Москва — самый эффективный регион контрактной системы России [Электронный ресурс] / Официальный сайт мэра Москвы — Режим доступа: https://www.mos.ru/news/item/44931073/ (дата обращения: 10.06.2019).
