В статье рассмотрены основные нововведения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в сравнении с действующим до 01.01.2014 г. Федеральным законом № 94-ФЗ. Названы наиболее существенные, по мнению специалистов, проблемы Федерального закона № 44-ФЗ, предложены пути их решения. Важными направлениями совершенствования регулирования сферы закупок являются реализация общественного контроля в данной сфере, переход на осуществление закупок электронным способом и повышение квалификации специалистов-практиков.
Ключевые слова: закупки, электронная форма, общественный контроль
В современных российских экономических реалиях особую актуальность приобретает задача экономии средств федерального, регионального и муниципального бюджетов, в том числе, за счёт недопущения коррупционных явлений в процессе управления государственным и муниципальным заказом. Перечислим направления, работа в которых могла бы, на наш взгляд, дать наилучший эффект при осуществлении борьбы с коррупцией и нецелевым использованием бюджетных средств:
совершенствование правового регулирования сферы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
повышение значимости для органов власти и управления общественного контроля в данной сфере;
внедрение информационных технологий управления государственным и муниципальным заказом, в частности осуществление конкурентных закупок исключительно в электронной форме;
повышение квалификации специалистов занятых в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Рассмотрим указанные направления подробнее.
Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими порядок размещения и исполнение государственных заказов, являются Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предшественником которого выступал Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Гражданский и Бюджетный кодексы РФ [2, с. 30].
Одной из системных проблем Федерального закона № 94-ФЗ являлсянедостаточный уровень защищенности заказчиков от неисполнения или некачественного исполнения государственных контрактов [4, с. 40].
Рассмотрим основные нововведения Федерального закона № 44-ФЗ. Добавлен новый раздел, посвященный вопросам прогнозирования и планирования, где создана единая система, где четко прослеживается целевое назначение закупок и их роль в решении стоящих перед государственным или муниципальным органом вопросов и задач, существенно расширяется перечень способов осуществления закупок, введены две новые разновидности конкурсных процедур: двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием. Последний предусматривает наличие процедуры предквалификации поставщика, прохождение которой является обязательным условием для участия в конкурсе [1, с. 40]. Важным нововведением, также является запрет на заключение контракта с единственным поставщиком по итогам несостоявшихся процедур. Предусмотрено создание единой информационной системы, которая включает сведения обо всех этапах закупок. Существенное отличие ЕИС от портала госзакупок заключается в размещении в ней наиболее полной информации о закупке: планов закупок, планов-графиков проведения закупок, реестров контрактов, недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), банковских гарантий, библиотеки типовых контрактов, результатов мониторинга закупок, отчетов заказчиков, каталогов товаров, работ, услуг и др. [5, с. 153]. Также система позволяет организовывать общественное обсуждение закупок [2, с. 32].
Вместе с тем, специалисты выделяют ряд недостатков Закона. Во-первых, проблемы трактовки терминологии. В законе о контрактной системе отсутствуют понятия «государственные и муниципальные нужды» и «нужды бюджетных учреждений». Отсутствие общей трактовки данных понятий может привести к неправильному пониманию заказчиками целей осуществления закупок. Следующая проблема заключается в том, что статья 18 «Обоснование закупок» предписывает заказчикам при формировании плана закупок обосновывать объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки, определенной с учетом положений статьи 13. В состав заказчиков, в соответствии с пунктом 7 статьи 3, входят государственный или муниципальный заказчик либо, в соответствии с частью 1 статьи 15, бюджетное учреждение. В то же время, в перечне целей осуществления закупок (статья 13) отсутствуют цели закупок для выполнения функций бюджетного и казенного учреждения. Следовательно, обосновывать объект закупки бюджетное, казенное учреждения смогут только исходя из достижения целей, указанных в пунктах 1 и 2 статьи 13, что существенно осложнит задачу таких учреждений при подготовке плана закупок, а в ряде случаев сделает эту задачу невыполнимой.
Во-вторых, существуют проблемы процесса осуществления закупок. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 31, требованием к участникам закупки является отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки — юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки. В данном пункте отсутствуют сведения о физическом лице, в том числе индивидуальном предпринимателе, что позволит недобросовестным поставщикам — физическим лицам, индивидуальным предпринимателям продолжать участие в закупках.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 31, требованием к участникам закупки является правомочность участника закупки заключать контракт. В соответствии с подпунктом «г» пункта 1 части 2 статьи 51, пунктом 2 части 5 статьи 66, участник закупки обязан в составе заявки представить документы или копии документов, подтверждающие соответствие участника данному требованию. При этом в Законе не определено, какими документами участник должен подтвердить свою правомочность, что создает широту усмотрения комиссии заказчика при принятии решения о соответствии или несоответствии участника закупки данному требованию [4, с. 44]. Рекомендуется определить, какими документами участник закупки должен подтвердить соответствие требованию по правоспособности.
В статье 31 предъявляется ряд требований к участникам закупки, в частности, отсутствие у участника закупки — физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица — участника закупки судимости за преступления в сфере экономики и др. В заявке на участие в закупке участник декларирует соответствие данному требованию. При этом комиссия по осуществлению закупок, в соответствии с ч. 8 указанной статьи, вправе проверять соответствие участника закупки указанному требованию. Неясно, каким образом комиссия сможет проверить соответствие участника закупки указанному требованию. Рекомендуется разработать методические рекомендации по порядку проверки соответствия участника закупки указанному требованию.
Таким образом, Федеральному закону № 44-ФЗ удалось, в целом, решить системные проблемы Федерального закона № 94-ФЗ [3, с. 191], однако существуют предпосылки развития негативных тенденций в сфере применения нового закона.
Вместе с тем, совершенствования законодательства недостаточно, для нейтрализации коррупционной деятельности. Нужны также регулирующие механизмы общественного контроля в данной сфере. Ярким его примером является сайт «ЗА честные закупки» (http://zachestnyezakupki.onf.ru). «ЗА честные закупки» — это открытая сеть для борьбы с коррупцией, расточительством и неэффективным использованием бюджетных средств в сфере госзакупок и закупок госкомпаний. Проект Общероссийского народного фронта «ЗА честные закупки» представляет собой федеральный портал и является своего рода открытым форумом для рассмотрения закупок, которые, по мнению граждан, экспертов и различных организаций России, являются сомнительными и требуют дополнительного изучения. Федеральный закон о контрактной системе, направленный на обеспечение гласности и прозрачности в сфере закупок, основывается на принципе ответственности за результативность закупок и рациональность бюджетных расходов. Поэтому вопрос взаимодействия уполномоченных органов в области закупок с порталом и их оперативного реагирования на сообщения, поступающие от активистов портала, сегодня особенно актуален. Позитивным примером интеграции с порталом «ЗА честные закупки», является Амурская область, которая стала первым регионом России, где реализована возможность взаимодействия централизованной системы управления государственными и муниципальными закупками с порталом «ЗА честные закупки».
Разработчики программного обеспечения управления государственным и муниципальным заказом уже предлагают в своих программных продуктах соответствующую функциональность, благодаря которой государственные и муниципальные заказчики могут получать информацию о закупках, требующих проверки, за счет её автоматической загрузки с портала во внутреннюю автоматизированную систему органов власти и управления. Стоит отметить, что данный портал является эффективным средством по борьбе с коррупцией в сфере госзакупок, поскольку благодаря скоординированным действиям общественности и региональных органов власти сигналы о нарушениях могут поступать своевременно. Немаловажно, также, отслеживать отклик на такой сигнал со стороны правительства субъекта РФ.
Проведение конкурентных закупок в электронной форме даёт следующие преимущества:
повышение уровня конкуренции на торгах за счёт нивелирования влияния географического и временного факторов;
снижение трудоёмкости и величины накладных расходов, зачастую сопутствующих «бумажным» процедурам, при оформлении участниками торгов всей сопутствующей документации;
снижение, так называемых, коррупционных рисков благодаря повышению прозрачности и открытости процедуры, что заложено в сам принцип электронной формы торгов.
Одной из значительных проблем в сфере госзакупок является нехватка квалифицированных кадров. Необходимо повышение квалификации специалистов в данной области, направленное на изучение особенностей законодательства, решение практических вопросов, с которыми регулярно сталкиваются участники торгов, в том числе, касающихся использования сайта госзакупок и проведения торгов в электронной форме. Вузам рекомендуется осуществлять разработку и внедрение программ дополнительного профессионального образования по данной тематике, а руководителям таких программ — активно взаимодействовать с практикующими специалистами подразделений администраций муниципальных образований и регионов на предмет совершенствования их профессиональных компетенций в этой области.
Литература:
- Ацута П. Г. Порядок и сроки заключения государственного контракта в российской федерации// В сборнике: Феномен человека. — 2015. — С. 38–41
- Борлакова М. Б. Регулирование системы государственных закупок// Вестник науки и образования. — 2015. — № 6. С. 30–33.
- Бутов Ф. С. Запрос котировок: прошлое и настоящее // В сборнике: Рынки и институты в процессе эволюции хозяйственных порядков. Под общей редакцией О. С. Белокрыловой. Ростов-на-Дону, 2013. С. 185–191.
- Журавлев Е. Г., Дубинина Н. Г. Правовое регулирование организации закупок и его влияние на качество предоставляемых работ и услуг в области капитального строительства// Известия Вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. — 2015. — № 1. С. 38–44.
- Иванова А. Н. Основания и последствия признания процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя) несостоявшейся: системный подход// Вестник кузбасского института. — 2015. — № 3 (24). — С. 152–158.
