Общественный контроль деятельности органов местного самоуправления (сравнительный анализ опыта России и США)

Фундаментальной основой реальной силы государства является местное самоуправление. Единственным способом усиления власти государственных органов и стабилизации политической системы является расширение функций и прав органов местного самоуправления [2, с. 26]. Поэтому основной гуманистической задачей государства должно стать создание условий для развития самоуправления и выработки способности местных сообществ к самодеятельности, самоустройству и самоконтролю. Эксперты в области муниципального права считают, что государство, не вмешиваясь в деятельность органов местного самоуправления, обязано только гарантировать возможность организации эффективного местного самоуправления. Фактическое же осуществление местного самоуправления может находиться в руках только местного населения. При этом в идеале государство должно предоставлять возможность и время населению самостоятельно создавать и организовывать местное самоуправление [7, c. 247].

В связи с этим важен не только государственный контроль и надзор за органами местного самоуправления, но и контроль со стороны самого местного сообщества. Одним из каналов связи государственной власти, местного самоуправления и местного населения является демократическое обеспечение деятельности органов местного самоуправления государством.

Роль государства в США в области демократического обеспечения деятельности местного самоуправления минимальна, поскольку она не столько регулируется законодательством штатов, сколько питается идеологической средой демократии в местном сообществе, дающей толчок к самоорганизации и самоконтролю. В основе развития демократической среды местного сообщества в США лежит идея о самоуправляющемся обществе (общине), которое существует автономно, как государство в государстве, и должно самостоятельно решать свои проблемы. В литературе господствует точка зрения, согласно которой США занимают положение одной из наиболее устойчивых демократий в мире. В частности, описывая американскую демократию, В. А. Лапин пишет: «Федеральные органы государственной власти или органы власти на уровне штата не пользуются у граждан таким доверием, которым пользуются органы местного самоуправления» [4, с. 256]. Исторически для США понятия «свобода», «демократия», «самоуправление», «подлинная общность граждан» являлись устоями политической жизни страны. Местное самоуправление относится к одному из базисных элементов всей инфраструктуры американской демократии. Известный французский политический мыслитель Алексис де Токвиль в своей книге «Демократия в Америке» писал: «Муниципальные учреждения составляют силу свободных наций. Нация…без муниципальных институтов не может сохранить дух свободы» [8, с. 45]. В США накоплен немалый опыт самоорганизации местных сообществ, где местное население самостоятельно, не полагаясь на власти штатов и тем более федеральные власти, решает местные вопросы, избирает из своего числа мэра, который работает на общественных началах.

Россия изначально не шла по пути самоорганизации граждан. По единодушному признанию специалистов в области местного самоуправления путь «самоорганизации» граждан в России сегодня невозможен, а на местах нет никаких серьезных социальных групп, заинтересованных в нем; тем более нет таких групп среди местных властных элит [1, с. 89-90]. В связи с этим вряд ли можно с полной уверенностью говорить об устойчивой демократической среде в местных сообществах РФ. Как отмечается в аналитической записке Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения ещё не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика сводится к представлению о местном самоуправлении как организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления» [5]. В связи с этим становится очевидным, что роль государства в РФ в рассматриваемой области по сравнению с США значительна: именно государство «сверху» предоставляет населению право на демократию (как бы парадоксально это не звучало), то есть право реализовывать местную власть, которое включает возможность проявлять личные инициативы, участвовать в решении вопросов местного значения, защищать свои права и т.д. Как точно замечает доктор социологических наук, главный научный сотрудник Института социологии Российской академии наук Лариса Никовская: «В значительной мере муниципальная реформа, как и вся российская политика в сфере местного самоуправления, отражает общеполитические тенденции в стране. Муниципальная политика оказалась заложником «управляемой демократии»…. ФЗ №131 существенно перераспределил полномочия по правовому регулированию сферы местного самоуправления в сторону их централизации» [5]. Так, ФЗ №131 устанавливает, что правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения относится к полномочиям федеральных органов государственной власти (ч. 1 ст. 5) [6].

Основой общественного контроля является принцип гласности деятельности органов местного самоуправления. По общепризнанному в науке мнению, принцип гласности означает открытый характер деятельности органов местного самоуправления, систематическое информирование о ней местного населения, создающий необходимые предпосылки и условия для участия граждан в контроле за работой органов местного самоуправления [3, с. 105, 107].

ФЗ №131 не содержит отдельной нормы, раскрывающей принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления (хотя в старой редакции закона от 28 августа 1995 г. этому принципу была уделена отдельная статья; вообще, в целом старая редакция закона содержала гораздо больше норм, гарантирующих независимость местного самоуправления и прозрачность его деятельности для местного населения). Новая редакция закона от 6 октября 2003 г. склоняется в сторону большей подотчетности местного самоуправления не местному населению, а государству, при которой органы местного самоуправления сумеют эффективно выполнять команды федеральной и региональной власти. Так, в ФЗ №131 гораздо больше норм посвящено ответственности органов местного самоуправления перед органами государственной власти (ст. ст. 72-75; ч.ч. 1,2 ст. 77), чем перед населением (ст. 71) [6]. Причем нормы об ответственности органов местного самоуправления перед населением должны быть включены в устав муниципального образования, который разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления [6]. Получается, что вопросы об ответственности органов местного самоуправления остаются на усмотрении самих же органов местного самоуправления. Как справедливо пишет по этому поводу И. Д. Саначев: «…мы вынуждены признать, что какие-либо механизмы или системы реального общественного контроля за избранной местной властью в России отсутствуют» [7, c. 241]. Правда, простор для личной инициативы граждан не сужен жесткими рамками. Так, ФЗ №131 содержит нормы, закрепляющие способы выражения инициатив граждан, самыми важными из которых являются институты непосредственной демократии - сходы граждан, муниципальные выборы, местный референдум, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, опрос граждан, конференция граждан, обращения граждан [6]. Также проявлением принципа гласности следует считать следующие нормы закона: обнародование устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов (ч. 4 ст. 44; ст. 47), решение вопросов местного значения путем прямого волеизъявления граждан (ст. 45), внесение проектов муниципальных правовых актов инициативными группами граждан (ч. 1 ст. 46), обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления (ст.78) [6].

Законодательное закрепление принципа гласности деятельности органов местного самоуправления в США связано с проработкой процедурных моментов в уставах муниципальных образований. К примеру, устав муниципалитета может устанавливать необходимость органов местной власти публикации бюджетных документов, обнародования решений совета, информирования населения о проделанной работе; возможность населения получения информации у должностных лиц, контроля за их работой путем создания независимых экспертных комиссий; возможность органов местной власти прямой трансляции заседаний совета по радио и телевидению, организации специальных студий, информирующих об их деятельности [7, c. 240-241].

Создание системы эффективного общественного контроля является ступенью к установлению демократических основ на местном уровне и в государстве, выработке гибкого механизма взаимодействия государственной власти, местного самоуправления и местного населения, положительным направлением в реформировании местного самоуправления. Развитый институт общественного контроля является одним из необходимых и важных атрибутов современных моделей местного самоуправления во всех развитых государствах, включая США. Принимая во внимание, что существует путь, который привел к хорошим результатам во многих странах, встает вопрос - стоит ли России его игнорировать, прокладывая обходные тропинки, когда есть возможность направить усилия в нужное русло для достижения проверенного результата?

Литература:

1. Великая Н. М Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях и г. Санкт-Петербурге) / Н М. Великая // Перспективы самоуправления и самоорганизации России / Отв. ред. И. А. Бутенко. Серия «Новая перспектива», вып. XVIIL. - М.: Московский общественный научный фонд, 2000. - С. 87 - 101.

2. Кулагин Д. В. Совершенствование института местного самоуправления – залог успешной деятельности всех уровней власти в государстве // Местное право. – 2001. - №7. - С. 22 - 26.

3. Кутафин О. Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. – М.: Юристъ, 1997. - 428 с.

4. Лапин В. А. Основы местного самоуправления / В. А. Лапин, А. В. Крестьянинов, И. Н. Коновалова. – М.: Дело, 2006. - 256 с.

5. Никовская Л. Местное самоуправление: противоречия и проблемы реформирования в России [Электронный ресурс] // Справедливо-онлайн: [сайт]. [29.05.2009].URL: http://www.spravedlivo-online.ru/diskus/TSG/tsg.php?ELEMENT_ID=1573 (дата обращения: 12. 01.2011).

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 06.10.2003 (с изм., внесенными Федеральным законом от 29.11.2010 № 313-ФЗ). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

7. Саначев И. Д. Сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России, США и Западной Европе: Дис._...док. юрид. наук / И. Д. Саначев. – Владивосток, 2005. - 342 с.

8. Токвиль А. О демократии в Америке. – М.: Прогресс. 2000. - 560 с.