Глава Российского государства на различных этапах истории России принимал нормативные правовые акты по вопросам законодательного регулирования. Исторически сложилось, что такие акты, как правило, именовались указами. Президент РФ за недолгую историю существования данного института принимал нормативные указы не только в рамках прямо установленных его полномочий, но и по достаточно широкому кругу вопросов, в том числе по предметам федерального законодательного регулирования, как до 12 декабря 1993 г., так и после.
Рассматриваемое явление получило в литературе название «законозаменяющего» правотворчества Президента РФ, а указы подобного рода именуются «временные законодательные акты» или акты «правозаменяющие» или «правозаменительные». Точнее было бы их назвать «законозаменяющие», поскольку иные указы также являются правовыми актами.
С правовой точки зрения «законозаменяющими» указы Президента РФ на современном этапе могут быть признаны тогда и постольку, когда и поскольку изданы в целях оперативного восполнения пробелов в законодательном регулировании, если этого требует ситуация в стране и в мире. Такой подход может быть основан на доктрине выделения особой ветви президентской власти в России и решениях Конституционного Суда РФ. Кроме того, роль правовых актов Президента России обусловлена его конституционным статусом и компетенцией. Поэтому его нормативные указы гармонично включены в правовую систему после Конституции РФ и федеральных законов, превосходя ординарный подзаконный акт по юридической силе.
Полагаем, на сегодняшний день «законозаменяющие»»» указы Президента могут быть приняты:
- в порядке опережающего регулирования и действовать до принятия федерального закона;
- в порядке делегированного правотворчества главы государства по решению Федерального Собрания (хотя в Конституции это прямо не установлено, но и запрет отсутствует);
- при введении чрезвычайного положения, иного специального правового режима (в том числе военного положения).
Конституционный Суд РФ признал данное явление правомерным и соответствующим Конституции РФ. Следовательно, «законозаменяющие» указы Президента РФ могут издаваться в рамках действующей конституционной модели. Суд сослался на статью 80 Конституции РФ, в которой Президент назван гарантом Конституции. Одновременно на него возложено обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия системы органов государственной власти. С учетом статуса главы государства Президент может восполнять пробелы правового регулирования по вопросам, нуждающимся в законодательном решении, своими указами. При этом указы главы государства не должны противоречить Конституции и действующим федеральным законам. Важным условием правомерности «законозаменяющих» указов является обязанность главы государства привести их в соответствие с принятыми впоследствии федеральными законами [1].
В то же время с позицией, что указы Президента могут приниматься, если глава государства не согласен с содержанием закона и предлагает иное регулирование в указе, нельзя согласиться. И дело здесь не столько в нарушении «принципа разделения властей» [2, с.63]. Нарушается верховенство закона, а также иерархия нормативных правовых актов в России. По общему правилу указ должен соответствовать федеральному закону (ст. 15 Конституции РФ). Если Президент хочет улучшить содержание закона, он может инициировать внесение в него поправок в порядке реализации права законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ).
При необходимости Президент принимает нормативный указ по вопросу законодательного регулирования, а после вступления в силу соответствующего федерального закона обязан привести его в соответствие с федеральным законом. Данный механизм может быть назван опережающим регулированием главы государства.
Опережающее по отношению к федеральному законодательству регулирование интенсивно осуществляется в Российской Федерации. В частности, по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов регионы принимают свои законы при условии последующего приведения их в соответствие с принимаемым федеральным законом [3, с. 85]. Само право опережающего регулирования не означает возможность нарушать федеральное законодательство. Хотя такой подход и снижал интерес к опережающему регулированию у регионов.
"Законозаменяющее" правотворчество Президента РФ необходимо рассматривать диалектически. Оно не может выступать универсальным решением любого вопроса. С его помощью глава государства может оперативно решать важнейшие для страны вопросы, предотвращать и преодолевать кризисные явления локального, общенационального и мирового масштаба в части последствий для России. Вместе с тем "указное право" может использоваться как средство противостояния ветвей власти и необоснованного расширения полномочий Президента России.
Вместе с тем, если Президент наделен полномочиями осуществлять делегированное законотворчество или действует специальный правовой режим (чрезвычайного или военного положения), его указы имеют силу закона, следовательно, большую, чем обычный нормативный указ.
Делегированное законотворчество — относительно недавняя научная проблема. Среди авторов, занимающихся проблемами делегированного законодательства, нет единого мнения о том, что оно собой представляет.
Практическая потребность делегирования полномочий на издание нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию парламента, другим государственным органам связана с медлительностью парламентского законотворчества вследствие сложности и громоздкости законодательных процедур. Отношение к делегированному законотворчеству среди ученых неоднозначно: с одной стороны, признается необходимость данного института, с другой — наблюдается его критика за отступление от демократических начал [4, с. 239–240]. В связи с этим необходимо развивать данный институт с одновременным ограничением его пределов в целях обеспечения верховенства закона.
Делегированное законодательство зачастую имеет временный и целевой характер. Временный характер делегированного акта означает, с одной стороны, ограничение по времени его действия (например, действие акта лишь в течение периода чрезвычайного положения), а с другой — по времени его принятия и вступления в силу. Целевой характер связан с решением актуальных задач правового регулирования и направленностью на достижение социально значимых целей.
Следует выделить вид указов, подлежащих обязательному утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Речь идет об указах о введении чрезвычайного и военного положений, которые характеризуются некоторыми признаками нормативных актов и условно именуются правообразующими.
Указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения не имеют существенного различия с точки зрения формы указа. Их принятие направлено на защиту правопорядка, влечет ряд временных ограничений прав и дополнительные обязанности для общества. Даже по лексическому смыслу термин «чрезвычайное положение»»» охватывает режим собственно чрезвычайного, военного, осадного положения, состояния войны, угрозы или обороны.
Специфика указов Президента о введении чрезвычайного или военного положения состоит в том, что реквизиты и основные положения указа определены непосредственно в соответствующем федеральном конституционном законе. Кроме того, по общему правилу Президент России принимает указ окончательно, но в данном случае Совет Федерации может его отклонить, что влечет утрату им силы по истечении 72 часов с момента обнародования указа. Сократить срок или смягчить режим ограничений чрезвычайного положения Президент вправе самостоятельно, но продление срока или усиление ограничений требует повторного утверждения Советом Федерации. Очевидно, что представительная власть должна предотвращать необоснованную «чрезвычайщину».
Чрезвычайная ситуация разрешается главой государства посредством принятия соответствующего указа. Согласно Закону о чрезвычайном положении введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации (ст. 3). Введение чрезвычайного (как и военного) положения означает установление специального правового режима.
Не каждая экстраординарная ситуация нуждается в разрешении посредством введения чрезвычайного или военного положения. Различные кризисные ситуации разрешаются посредством принятия указов Президента РФ. Участившиеся случаи наводнений в России требуют от главы государства определенных действий для преодоления последствий стихии и предотвращения дальнейших разрушений. В отношении наводнения в Краснодарском крае в 2012 г. были приняты Указы Президента РФ от 8 июля 2012 г. № 943«Об объявлении траура в связи с наводнением в Краснодарском крае и дорожно-транспортным происшествием» на Украине»», от 17 июля 2012 г. № 1015«О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия — наводнения в Краснодарском крае»», от 29 августа 2012 г. № 1221«О мерах по оказанию помощи гражданам в связи с наводнением на территории Туапсинского района Краснодарского края». Аналогичные акты приняты по наводнению 2013 г. на Дальнем Востоке. Есть и другие случаи регулирования преодоления экстраординарных ситуаций посредством указов Президента России.
Необходимо отметить наличие сфер общественных отношений, в которых указ Президента России мог бы сегодня заменить федеральный закон. В частности, речь идет об оперативном разграничении полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Не случайно последние годы среди ученых и практиков расширяется обсуждение преимуществ и недостатков существующих подходов к разграничению и передаче полномочий органов публичной власти, идет поиск их развития. В частности, итогом заседания Государственного Совета РФ от 17 июля 2012 г. стало решение о децентрализации властных полномочий, широкой передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти на исполнение органам исполнительной власти субъектов Федерации. Предприняты практические шаги в рассматриваемой сфере отношений. Так, Правительством РФ летом 2012 г. приняты принципиальные решения о делегировании субъектам Федерации целого ряда полномочий, реализация которых оказывает существенное влияние на их социально-экономическое развитие, на инвестиционный климат в регионах. При этом действующая модель разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и передачи полномочий дополняется механизмом передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Федерации посредством принятия нормативных правовых актов Президента РФ или Правительства РФ.
Действующая нормативная модель разграничения полномочий сложилась в ходе масштабной работы по проведению федеративной реформы. Можно констатировать, что в настоящее время в целом преодолены дезинтеграционные тенденции, существовавшие в период непосредственно после принятия Конституции РФ. В то же время и в последние годы позиции законодателя по вопросам разграничения полномочий недостаточно последовательны, а в ряде случаев — противоречивы. Причем нередко одни и те же полномочия то закреплялись на уровне субъектов Федерации, то передавались федеральным органам власти, а затем вновь возвращались для осуществления субъектам Федерации. В первоначально установленный Законом№ 184-ФЗ перечень полномочий региональных органов, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Федерации, за прошедшие годы вносились изменения уже более 50 раз (!).
Несмотря на масштабы проделанной работы, законодателю так и не удалось сформировать сбалансированную схему разграничения полномочий, позволяющую находить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией. Именно это во многом обусловило переосмысление системы разграничения властных полномочий в России в 2011–2013 гг. Очевидна необходимость взвешенного подхода и тщательной подготовки изменений федерального законодательства, связанных с разграничением полномочий. Следует проводить более глубокую оценку целесообразности принятия соответствующего закона с учетом всестороннего анализа возможностей реализации полномочий органами государственной власти субъектов Федерации, их социально-экономической дифференциации.
Участие в данном процессе главы государства позволит предотвратить необоснованное изменение федерального законодательства, его дестабилизацию, а мощный ресурсный потенциал президентских структур — более тщательно и взвешенно подойти к передаче федеральных полномочий субъектам Федерации для осуществления.
Литература:
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1999. — №3. — Режим доступа: http://constitution.ru/decisions/index.htm
2. Лучин, В.О., Мазуров, А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики / Лучин В.О., Мазуров А.В. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. — 303 с.
3. Чертков, А.Н. Законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: общетеоретические проблемы: дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002. — Режим доступа: http://www.dissercat.com/
4. Лазарев, В.В., Липень, С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М.: Издательство «Спартак», 1998. — 448 с.
