«Законодательство»: узкое или широкое понимание?



Законодательство — одно из самых распространенных специальных юридических понятий. Однако в настоящее время не сложилось общепринятого понимания этого термина, что, безусловно, создает трудности как в теоретическом плане, так и в правотворческой и правоприменительной деятельности. Существует два основных подхода к его определению: широкий и узкий. В первом случае под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, действующих в данный момент на данной территории, во втором случае — только законы без их «производных» — подзаконных актов. Еще одна, предельно широкая трактовка термина «законодательство» предполагает, его фактическое отождествление с писаным, позитивным правом, включение в понятийное содержание не только всей совокупности нормативных правовых актов, но и других источников права (договоров нормативного содержания, правовых прецедентов), что, в известной степени, справедливо, ведь в них также содержатся правовые нормы. Законодательство в данном случае рассматривается как внешняя форма выражения права. Именно в рамках такого подхода возникает вопрос о соотношении системы права и системы законодательства как соотношении содержания и формы. Для полноты картины стоит отметить, что существуют и другие трактовки рассматриваемого термина: под «законодательством» может пониматься одна из форм правотворческой деятельности — законотворчество, то есть деятельность по принятию законов, а также совокупность нормативных правовых актов, регулирующих определенный вид общественных отношений, иными словами, отраслевое законодательство (гражданское, уголовное, трудовое и т.д.).

В данной статье нас будет интересовать понимание законодательства как результата правотворческой деятельности, то есть как комплекса нормативных актов, а не процесса их создания. При этом рассматривать его мы будем в виде общей целостной системы норм без деления на сферы и отрасли. Таким образом, наша плоскость рассмотрения — это законодательство в узком и широком смысле, то есть законы или законы в совокупности с подзаконными актами.

Узкий подход предлагает толкование термина «законодательство» с упором на первую часть слова — «закон». В данном случае проводится демаркационная линия между законами и подзаконными актами. Первые регулируют наиболее важные общественные отношения, обладают большей юридической силой, что выражается в принципе верховенства закона, а также принимаются в особом порядке представительным законодательным органом либо непосредственно народом на референдуме. Так как закон является результатом деятельности законодательной ветви власти, то он является воплощением принципа разделения властей. Верховенство закона заключается в том, что иные нормативные правовые акты не могут ему противоречить. При широком подходе вся совокупность нормативных правовых актов рассматривается в единстве и взаимосвязи.

Сторонники узкого подхода говорят о том, что широкий подход умаляет роль закона, оспаривает его главенство в системе нормативных правовых актов [1, с. 6]. Данный вывод, возможно, является отголоском произвола советского времени, когда решения Политбюро, постановления Пленумов ЦК, съездов партии, приказы министерств и различных ведомств фактически замещали законы. В этом случае по сути система законодательства перестает работать, поскольку действия властей не ограничиваются рамками закона. Системное законодательное регулирование уступает место произволу и волюнтаризму властей.

В условиях современного правового демократического государства, по мнению сторонников узкого подхода, широкое понимание законодательства недопустимо именно потому, что стирается сущностная линия раздела между законами и подзаконными актами, приоритет закона перед другими правовыми актами нивелируется, что может привести к нарушениям в механизме правового регулирования [2, с. 8].

Как известно, подзаконные нормативные правовые акты — это акты, которые принимаются на основании и во исполнение законов и не должны им противоречить. Первое означает, что подзаконный акт не появляется сам по себе, для его возникновения необходимо существование закона, строго говоря, подзаконный акт является «вторичным» актом по отношению к закону; «во исполнение» означает, что подзаконный акт развивает положения, закрепленные в законе. Так, существует Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» [3], закрепляющий общие положения о порядке выдачи лицензий, основные цели, задачи и принципы лицензирования, перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. На основе этого закона принят подзаконный нормативный акт — Постановление Правительства Российской Федерации «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» [4], которое конкретизирует и дополняет положения закона, в частности, определяет перечень органов исполнительной власти, осуществляющих выдачу лицензий, порядок выдачи лицензий на отдельные виды деятельности, сроки их выдачи.

По определению подзаконные акты стоят ниже законов в иерархии нормативных правовых актов, они обладают меньшей юридической силой. Но в каждом правиле бывают исключения.

Рассмотрим такой вид подзаконных нормативных правовых актов как указы Президента Российской Федерации (далее — Президент РФ). Согласно статье 90 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) [5], указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить федеральным законам, как, собственно, и все подзаконные акты. Несоответствие возникает, когда мы посмотрим на статью 115, в которой говорится, что Правительство Российской Федерации издает свои постановления и распоряжения на основании и во исполнение не только Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ. Получается, что в данном случае указы Президента РФ являются «первичными» актами, которые сами служат основанием для издания других актов, что не соотносится с определением подзаконных актов. Можно говорить о том, что фактически указы Президента РФ по юридической силе встают на одну ступень с законами. Такое их положение обусловлено тем, что федеральные законы в силу особенностей процедуры их принятия не всегда способны оперативно реагировать на вызов времени и обстоятельств. В этом случае Президент РФ посредством соответствующего указа должен повлиять на ход вещей. В данной связи можно вспомнить указ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [6], вводящий ограничение на ввоз на территорию России продукции из стран, которые ввели экономические санкции против нашего государства. Нельзя, таким образом, исключать из законодательного массива акты Президента РФ, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, некоторые из которых (указы), как было отмечено выше, фактически имеют силу закона. Не стоит в этом контексте не учитывать и правовой менталитет народа, который очень часто любое властное веление приравнивает к закону [7, с. 363].

Рассмотрим другой пример. В настоящее время статус правил дорожного движения определяется как подзаконный акт к Кодексу об административных правонарушениях [8]. Они были приняты постановлением Совета Министров — Правительства РФ. Здесь мы обнаруживаем еще одно несоответствие: в Конституции РФ сказано, что ограничения прав и свобод могут устанавливаться на основании федеральных законов, но не подзаконных актов (статья 55 и 74) [9]. Правила дорожного движения, очевидно, вводят некоторые ограничения, устанавливают рамки, позволяющие избежать хаоса на дорогах. Следовательно, в силу важности регулируемых ими отношений, данный акт представляет собой нечто большее, чем просто подзаконный акт.

Вышеприведенные примеры, по нашему мнению, ставят под сомнение возможность использования узкого понимания термина «законодательство», предполагающего четкое разделение законов и подзаконных актов, поскольку некоторые акты по своему значению стоят выше многих других подзаконных актов, но в то же время по определению к законам их относить некорректно. Они как бы выбиваются из схемы «закон — подзаконный акт» и занимают в системе законодательства особое положение.

Обращение к текстам нормативных правовых актов также не дает однозначного ответа на вопрос, что же понимается под «законодательством».

Например, статья 5 Трудового кодекса Российской Федерации [10] говорит о том, что регулирование трудовых отношений осуществляется трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами. Таким образом, законодательство в данном случае понимается в узком смысле. Та же ситуация и со статьей 2 Гражданского Кодекса Российской Федерации [11], и со статьей 3 Семейного Кодекса Российской Федерации [12]. Этими примерами список случаев, когда термин «законодательство» используется в узком понимании, вряд ли исчерпывается.

С другой стороны, сопоставление положений части 2 статьи 5 Конституции РФ, в которой говорится о том, что республика помимо конституции имеет собственное законодательство, и статьи 76, в которой речь идет о законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ, позволяет сделать вывод о том, что в Основном законе используется широкое понимание законодательства [13].

Как видно, не существует единой официальной трактовки данного термина, что позволяет употреблять его как в широком, так и в узком смысле. При этом трудно определенно сказать, какой подход является более правильным. С одной стороны, узкое понимание является реализацией принципа верховенства закона, подчеркивает его центральную роль в системе правового регулирования, помогает поставить подзаконное правотворчество под контроль, избежать министерского и ведомственного произвола, способствует становлению правового государства. С другой стороны, очевидно, что законами невозможно урегулировать всю совокупность сложных и многочисленных общественных отношений. Они могут быть не привязаны к конкретному политическому, экономическому, социальному контексту человеческой жизни. Подзаконные акты помогают связать законы с существующими жизненными реалиями, осуществить уточнение механизма действия закона и, как следствие, помогают законам реализовываться на практике. Следовательно, нельзя отделять законы от подзаконных актов, поскольку только вместе эти нормативные правовые акты способны осуществлять эффективное регулирование общественных отношений.

Если исходить непосредственно из формулировки термина «законодательство» следует признать, что это совокупность собственно законов. Но подобная формальность не всегда может оказаться полезной, необходимо вникать в суть явлений. В живой практике закон не существует обособленно, а окружен массивом подзаконных актов. Удельный вес подзаконных актов намного больше, так как на один закон приходится сразу несколько подзаконных актов. Законы, как правило, не отличаются оперативностью, так как их принятие предполагает сложную многоступенчатую последовательность действий. Подзаконные акты необходимы для эффективного воздействия на быстро изменяющиеся общественные отношения. Обращение к жизненным реалиям не позволяет рассматривать законы в отрыве от них.

С одной стороны, отсутствие приоритета законов и нивелирование принципа верховенства законов в системе законодательства приводит к волюнтаризму и произволу властей, к параличу в работе правовой системе. С другой стороны, отрыв законов от реализующих их подзаконных актов сделал бы систему законодательства безжизненной, не способной оперативно реагировать на вызовы жизни, ведь именно действующая связь законов и подзаконных актов придает актуальность и жизнеспособность системе правовых регуляторов. Законы без подзаконных актов безжизненны, абстрактны и схоластичны.

Таким образом, по нашему мнению, законодательство следует понимать как совокупность всех нормативных правовых актов. Такой подход более объективно отражает существующее положение вещей, позволяет рассматривать законы не обособленно, а в единстве с подзаконными актами.

Литература:

1. АнцифероваО.В. Система законодательства: понятие и структура // Вестник Челябинского университета. Сер. 9 «Право». 2002. № 1. С. 5 — 13.
2. Босова Е.Н.Система, систематизация законодательства в Российской Федерации: перспективы развития // Вестник ВЭГУ. 2010. № 5 . С.7 — 13.
3. Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с учетом изменений, внесенных ФЗ от 14.10.2014 № 307-ФЗ) // Российская газета. 2011. № 97.
4. Постановление Правительства РФ от 21.11.2011 № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» (с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 № 966) // Собрание законодательства РФ.2011. № 48.Ст. 6931.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 : (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
6. Указ Президента РФ от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 32. Ст. 4470.
7. Кашанина Т.В.Структура права.—М.: Проспект, 2013. — 580 с.
8. Постановление Правительства РФ от 23.10.1993 № 1090 (ред.от 14.11.2014) «О Правилах дорожного движения» (вместе с «Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения») (с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства РФ от 14.11.2014 № 1197) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47. Ст. 4531.
9. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 : (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.2014. № 31. Ст.4398.
10. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред.от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 3.
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51–ФЗ (ред.от 31.01.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
12. Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223–ФЗ (ред.от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
13. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 : (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ.2014. № 31. Ст.4398.