Прежде чем рассуждать о наличие и о количестве скрытых полномочий Президента в РФ стоит определиться с содержанием понятия «полномочия». В «Толковом словаре» Ожегова С. И. полномочие определяется как официально предоставленное кому-либо право какой-либо деятельности, ведения дел. Из этого можно сделать вывод, что под «полномочиями Президента» понимается право на осуществление определенной деятельности, делегированное главе государства Конституций и иными законами.
Основные полномочия Президента закреплены в главе 4 Конституции Российской Федерации. Однако далеко не все ученые едины во мнении, что перечень полномочий Президента носит абсолютно закрытый характер, ограниченный Конституцией и федеральными законами. Достаточно большое развитие в последнее время получила доктрина «скрытых (подразумеваемых) полномочий», одним из теоретиков которой является Марат Викторович Баглай, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук и автор учебников по конституционному праву. В одном из своих учебников Баглай говорит о праве Президента самостоятельно трактовать круг своих полномочий, «исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции». «Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть нераскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции». Из этого можно сделать вывод, что сторонники Доктрины «скрытых полномочий» Президента РФ относят к компетенции главы государства не только то, что предписывают ему Конституция и федеральные законы, но и те полномочия, которые могут «открыться» в определенных ситуациях.
Наша страна все еще является «молодой» республикой, а это значит, что, как и в любой республике, четкий круг полномочий государственных органов еще не сформирован окончательно. Это дает возможность для усиления каких-либо органов. Нельзя сказать, что такая проблема существует только в нашей стране, напротив, это является «больным» местом многих «молодых» республик. Как пример можно привести Четвертую республику во Франции, которая характеризовалась сильной властью Парламента и слабой властью Президента, однако Шарль де Голль, пришедший к власти в 1958, провел на должности премьер-министра конституционную реформу, согласно которой устанавливалась президентская республика. Это стало возможно благодаря неявным путям влияния ветвей власти друг на друга.
В нашей стране вопрос о «скрытых» или подразумеваемых полномочиях Президента впервые поднялся в 1995 году при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации законности начала военных действий в Чеченской Республике. Начало «официальному» противостоянию в республике положили указы Президента РФ и Постановление Правительства РФ [2, 3, 4, 6]. Именно эти подзаконные акты явились поводом для обращения групп депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ. В народе рассмотрение Конституционным Судом этого запроса получило название «Чеченское дело». По мнению Совета Федерации, оспариваемые им акты составили единую систему и привели к неправомерному применению Вооруженных Сил РФ, поскольку их использование на территории РФ, а также иные предписанные в этих актах меры юридически возможны лишь в рамках чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается, что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан. По мнению группы депутатов Государственной Думы, использование оспоренных ими актов на территории Чеченской Республики, повлекшее значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит Конституции РФ и международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией.
В результате рассмотрения этого дела Конституционный Суд РФ постановил по Указу от 30 ноября 1994 года N 2137, производство прекратить, так как этот документ был признан утратившим силу 11 декабря 1994 года, по Указу N 1833 от 2 ноября 1993 года производство прекратить, так как этот акт не содержит нормативных предписаний, Указ N 2166 от 9 декабря признан конституционным и принятым в пределах полномочий президента РФ. В постановлении правительства N 1360 от 9 декабря не соответствующими Конституции РФ признаны положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан, а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта. Можно сказать, что этим решением Конституционный Суд закрепил то, что у Президента всё-таки есть «скрытые» полномочия и дал согласие на их использование, однако напрямую в Постановлении они не называются таковыми. Из данного Постановления следует, что «из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения», т. е. применение боевых сил Президентом в Чеченской Республике без введения военного положения считается вполне законным, т. к. «Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83–89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».
Однако, важно отметить, что не все судьи были единогласны в принятии такого решения. Большое количество судей описали свою особую позицию по отношению к этой проблеме в Особом мнении. Доктор юридических наук, судья Конституционного Суда РФ Гадис Абдуллаевич Гаджиев писал: «Поручение Президента «использовать все имеющиеся у государства средства» было истолковано Правительством как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это подтверждается тем, что в пунктах 3, 4, 6 Постановления содержатся нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Президент «является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина», что он «принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» и что он вправе делегировать свои полномочия Правительству … Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положений, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3) Конституции, и Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и обладал ими». Таким образом, в Особом мнении судьи прослеживается его согласие с тем, что у Президента есть определенные «скрытые» полномочия в силу экстраординарности ситуации, однако делегирование таких полномочий, по мнению Г. А. Гаджиева, невозможно. Анатолий Леонидович Кононов наоборот утверждает, что не существует никаких скрытых полномочий Президента, а подзаконные рассматриваемые подзаконные акты должны быть признаны неконституционными, ввиду их несоответствия нормам международного права и ввиду того, что они были приняты некомпетентным на то органом: «Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55, часть 3, 56, 80, часть 2, 87, 88, 90, часть 3, 102, часть 1, пункты «б«, «в«, Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего Конституции Закона «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме того, противоречат статьям 87 и 90, часть 3, Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона «Об обороне» от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, так как она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражение агрессии, нанесение агрессору поражения, выполнение международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе». И особого внимания, на мой взгляд, заслуживает мнение судьи Валерия Дмитриевича Зорькина. Он достаточно негативно рассматривает решение, принятое Конституционным Судом: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е. сложно построенный мятеж), нам не доказано
и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть, разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя». Мне кажется, он признает наличие скрытых полномочий, осознавая при этом опасность их применения.
Как можно заметить, вопрос о наличии скрытых полномочий Президента вызывает споры и в высших эшелонах власти. Как и следовало ожидать, полемика о скрытых полномочиях Президента на этом не закончилась. В 1996 году Конституционный Суд рассмотрел обращение депутатов Государственной Думы Законодательного Собрания и депутатов Курганской областной Думы о проверке законности Указа Президента Российской Федерации и Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом [8]. Согласно этим актам, у Президента Ельцина Б. Н. было право временного назначения глав администраций, хотя данное право не было напрямую предоставлено ему законами. Рассмотрев это дело, Конституционный Суд постановил признать это право за Президентом РФ временно, т. е. до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах. В Постановлении Конституционный Суд отметил, что считает именно выборы губернатора необходимыми для процветания демократии. В этом документе очень яркую эмоциональную окраску имеет Особое мнение судьи Виктора Осиповича Лучина: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: «Своя рука — владыка». Эта «саморегуляция», не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые «скрытые (подразумеваемые)" полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними. Не могу согласиться с интерпретацией Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов» (пункт 4 мотивировочной части постановления). Убежден, что Конституция Российской Федерации не дает оснований для подобного вывода».
В дальнейшем тема скрытых полномочий главы государства и их признания Конституционным Судом также бурно развивалась. В Постановлении Конституционного Суда о 30 апреля 1996 судьи признали де-факто «указное право». Президент смог официально осуществлять законотворчество по вопросам, по которым не приняты законы.
Очевидно, что рассмотрение Конституционным Судом РФ на тот момент дел именно так отражает, в первую, очередь интересы именно правящей элиты. Однако, в определенной степени, принятие именно таких решений можно назвать целесообразными. На тот момент ситуация требовала быстрого и сильного вмешательства со стороны власти, а рассмотрение законопроектов Президента в палатах Федерального Собрания могло сильно затянуть принятие необходимых документов. Кроме того, не стоит забывать, что как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации большинство мест занимали люди, не разделяющие правильность проводимой Б. Н. Ельциным политики. А на тот момент скорость и целесообразность принятия решений были, можно сказать, важнее процесса их принятия.
Литература:
1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
2. Указ Президента Российской Федерации «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
3. Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. n 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
4. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
5. Указ Президента РФ от 03.10.1994 N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» (вместе с «Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации») // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
6. Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
7. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 10-П; «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» от 30 ноября 1994 г. № 2137; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» от 9 декабря 1994 г. № 2166; Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа» от 9 декабря 1994 г. № 1360; Указ Президента Российской Федерации «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г. № 1833 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1996 N 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»
9. Баглай, М. В. Конституционное право Российский федерации: Учебник. М. Норма. 2007. С. 269–287 Ожегов, С. И. Толковый словарь русского языка [Электронный ресурс] / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. URL: http://slovari.299.ru/
