С конца XX века по настоящее время в мире активно развивается новая форма взаимодействия власти и бизнеса — государственно-частное партнерство (ГЧП) или public private partnership (PPP). В оценке ГЧП, как взаимодействия бизнеса и государства, существует ряд подходов. Согласно одному из них, ГЧП идентифицируется с приватизацией и рассматривается как особая ее форма. [1] В соответствии с другим подходом ГЧП находятся на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированными, ни национализированными институтами. В соответствии с третьим подходом этот вид взаимодействия заменяет для государства банковское кредитование. Считается, что общим для всех перечисленных подходов является то, что «ГЧП предполагает совместное принятие рисков, ответственности и отдачи, при этом деньги налогоплательщиков тратятся более эффективно». [2] Попробуем проанализировать так ли это на самом деле.
С точки зрения истории нашей страны можно найти много общего в двух разделенных временем периодах перехода к рынку, таких как НЭП и Перестройка, так как в каждом из этих периодов развития имела место ситуация перехода от планово-распределительной модели экономики к рыночной. Главной отличительной чертой для сравнения этих двух периодов является вопрос реформирования государственной собственности. Исторический российский и мировой опыт свидетельствуют о том, что вовлечение государственной собственности в систему рыночных отношений возможно не только путем приватизации, но и за счет особых форм хозяйственного партнерства государства и частного сектора, когда государство передает частным компаниям часть своих полномочий собственника. Такая формы ГЧП, как «концессия», то есть «уступка, дозволение, данное со стороны правительственной власти на устройство частного предприятия в области интересов и дел, имеющих общественное значение» [3] имеет многовековую историю. Так первая концессия во Франции была предоставлена еще в 1554 году для постройки канала в долине Кро у города Салон-де-Прованс (1552 г.), а в США с 1681 года прибывающим на поселение гражданам выдавались концессии на землю, реки и строительство дорог. 19 век стал «золотым веком» концессий, в котором с помощью концессиональных механизмов были построены железнодорожные сети, крупнейшие судоходные каналы и городские трамвайные системы. Однако к середине 20 века, в силу ряда причин, роль инфраструктурных концессий в мировом хозяйстве значительно сократилась. Кроме концессии имеются и такие формы ГЧП, такие как соглашение о разделе продукции, совместные предприятия, а так же различные формы контрактов. При такой форме взаимодействия власть, оставаясь собственником объекта, вступает в партнерство с инвестором.
Современный период характеризуется новым всплеском интереса к ГЧП во всем мире. Производство электрической энергии, водоснабжение, платные дороги, порты, обработка отходов, аэропорты, дорожная инфраструктура, охрана окружающей среды, телекоммуникации, управление жилищным хозяйством, городским транспортом становится предметом ГЧП во всем мире, с использованием различных юридических и финансовых схем. Этот новый интерес объясняется возрастанием потребности в коммунальных услугах, когда модернизация коммунального обслуживания основывается на переносе большей части расходов не на бюджет или налогоплательщиков, ана непосредственных потребителей. Причиной тому является то, что с одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей, включая транспорт, не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости, а с другой стороны, в бюджетах различных уровней нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике используется концепция государственно-частного партнерства.
В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также Федеральные законы от 21.07.05 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и в определенной Федеральный закон от 22.07.05 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории — тоже вариант ГЧП в широком смысле).
Санкт-Петербург одним из первых субъектов России стал применять механизмы ГЧП в новейшей истории. В частности, строение комплекса защитных сооружений (дамбы) в 1990-х годах фактически велось на основе ГЧП, несмотря на то, что понятие концессии еще не было закреплено в федеральном законодательстве. На сегодняшний день городской Комитет по инвестициям и стратегическим проектам сопровождает 13 крупных инвестиционных проектов на основе ГЧП. Это строительство завода по переработке твердых бытовых отходов в поселке Янино, строительство автомагистрали Западного скоростного диаметра, преобразование территории станции Московская — Товарная, создание территории намыва западной части Васильевского острова, строительство многофункционального комплекса «Балтийская жемчужина», преобразование территории Апраксина двора и территории острова Новая Голландия, строительство административного и общественного делового комплекса «Невская ратуша», развитие Ново-Адмиралтейского острова, создание Северо-Западного регионального центра Концерна ПВО «Алмаз-Антей», строительство и последующая эксплуатация школ и детских садов в жилом районе «Славянка».
Для реализации этих и других проектов в 2006 году Законодательным собранием Петербурга был принят региональный закон «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», который позволяет привлекать частные инвестиции в ГЧП-проекты на новых условиях, когда права собственности на построенный объект принадлежат инвестору. Одним из самых крупных проектов на основе ГЧП не только в России и Санкт-Петербурге, но и в мире, являлась модернизация аэропорта Пулково.
Особое место в проектах ГЧП занимает городской пассажирский транспорт, представляющий собой один из крупных секторов, в котором партнерство городской администрации с частным сектором может повысить качество обслуживания пассажиров. В то же время необходимо отметить, что проекты ГЧП для городского пассажирского транспорта из-за повышенного уровня риска и низкой рентабельности, по сравнению с пользой для общества, нигде в Российской Федерации до настоящего времени не были реализованы, если не считать тех проектов, в которых местные власти незаконно сдавали в концессию городские маршруты.
Между тем, в 2003 году в Санкт-Петербурге была попытка реализации проекта ГЧП в форме заключения долгосрочного договора на поставку, техническое обслуживание и ремонт автобусов для работы на городской маршрутной сети. Однако новизна проекта и отсутствие готовых экономических, организационных и юридических схем защищавших риски частного инвестора не позволили реализовать его в тот период.
Согласно проекту, Администрация Санкт-Петербурга должна была привлечь поставщика автобусов (далее — «Партнер») для предоставления, технического обслуживания и ремонта парка городских автобусов с целью использования их Перевозчиками, заключивших с Администрацией контракты на обслуживание городских социальных маршрутов. Причинами рождения данной формы договора было две:
1. Партнер защищал себя от рисков с отдельными перевозчиками, перенося ответственность за надлежащее исполнение договора на Администрацию города;
2. Город получал возможность обновить весь автобусный парк, а возможность оплаты за фактически выполненную работу давала возможность улучшить качество обслуживания пассажиров.
В соответствии с проектом Партнер должен был получать от Администрации города, ежемесячную плату за пользование Перевозчиками принадлежащих ему автобусов за фактически выполненный автобусами пробег. В течение срока действия договора Партнер должен нести ответственность за осуществление надлежащего технического обслуживания и ремонта автобусов, переданных Перевозчикам, победившим в конкурсе на право обслуживания того или иного социального маршрута. Такой договор позволял Администрации города:
1. Освоить новый метод финансирования городского транспорта, при котором ежемесячные (не авансовые) платежи, перечисляются поставщику только по факту предоставления определенных услуг в соответствии с установленными требованиями (выполнения транспортной работы по перевозке пассажиров);
2. Вместо капитальных расходов на покупку парка новых городских автобусов за счет бюджетных средств. Город будет осуществлять текущие ежемесячные платежи за предоставление, техническое обслуживание и ремонт подвижного состава на основании величины реального пробега в течение всего срока эксплуатации подвижного состава.
3. Получить дополнительный источник финансирования капитальных вложений помимо прямых бюджетных средств;
4. Иметь возможность использовать для городских перевозок новые автобусы высокого качества и большой вместимости, вместо «маршрутных такси», которые приводят к созданию пробок, перегрузке транспортной сети, к оттоку платежеспособного населения и, соответственно, к дальнейшему снижению
5. Повысить прозрачность определения себестоимости эксплуатации городского автобусного транспорта.
Основные характеристики проекта.
- Проектом предусматривалась поставка 450 автобусов большой вместимости плюс необходимое количество запасных автобусов;
- Период поставки составлял 4 года;
- Период обслуживания — 8,5 лет
- Максимальный пробег 1 автобуса — 680 000 км.
Схема взаимодействия участников проекта представлена на рисунке 1.
Рис.1 Схема взаимодействий между участниками проекта
От имени Города действует Комитет по транспорту, который:
- Производит отбор компании-партнера;
- Осуществляет платежи по факту предоставления услуг;
- Принимает решение о покупке автобусов в собственность Города по истечении срока эксплуатации (контракта) или передаче опциона на покупку автобусов операторам-перевозчикам;
- Определяет маршруты;
- Проводит конкурс среди операторов на обслуживание выбранных маршрутов;
- Контролирует поставку автобусов назначенным операторам для работы на установленных маршрутах;
- Контролирует пройденный автобусами километраж на маршрутах.
Компания партнер (ее представитель фирма — партнер СПб):
- Осуществляет поставку автобусов в соответствии с контрактом;
- Предоставляет автобусы операторам, сохраняя право собственности на них;
- Осуществляет техническое обслуживание и ремонт автобусов;
- Предоставляет запасные автобусы, взамен вышедших из строя;
- Выставляет автобусы для продажи Городу по истечении срока эксплуатации и (или) срока контракта;
- Проводит обучение и тренинг водителей операторов — перевозчиков.
Операторы — перевозчики:
- Осуществляют эксплуатацию автобусов на присужденных по конкурсу маршрутах;
- Собирают плату за проезд;
- Осуществляют платежи за пользование автобусами комитету по транспорту;
- Ведут учет пройденного километража и предоставляют эти данные компании-партнеру и (или) Комитету по транспорту;
- Осуществляют платежи за пользование автобусами Комитету по транспорту;
- По окончании срока контракта на обслуживание установленных маршрутов передают автобусы следующему оператору.
Главной проблемной зоной контракта являлась цена за километр пробега и ее изменение в период действия контракта. Данную задачу необходимо было решить при следующих условиях:
- Предусмотреть изменение цены в период контракта (самая высокая — в первые три года, затем постепенное снижение);
- Поскольку система госзаказа включает один бюджетный год, то для проекта на 4 года необходима целевая программа. Предполагается одобрение Проекта в качестве целевой программы Санкт-Петербурга путем принятия закона Санкт-Петербурга. Расходы на реализацию целевых программ Санкт-Петербурга выделяются самостоятельными целевыми статьями расходов в бюджете Города (закон Санкт-Петербурга от 18 сентября 1998 г. «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга»). Это обеспечило бы больший уровень «защищенности» расходов на финансирование Проекта в бюджете Города;
- Целевую программу необходимо было принять до проведения конкурсов;
- Требования контролирующих органов по соблюдению минимальной цены, а не эффективности;
- Закон о заказе устанавливал ограничения на заключение государственных контрактов не санкт-петербургскими организациями. В соответствии с Законом о заказе, заключение договора с организацией, не состоящей на учете в Государственной налоговой инспекции по Санкт-Петербургу, допускается, только если такая организация гарантирует закупку продукции, произведенной в Санкт-Петербурге, на условиях взаимных поставок, или когда производство аналогичных видов автобусов в Санкт-Петербурге невозможно, или когда такая организация предлагает предоставлять автобусы по ценам за километр пробега, которые не менее чем на 15 % ниже соответствующих цен санкт-петербургских организаций (при наличии экспертного заключения о невозможности использования аналогичных автобусов санкт-петербургских организаций). Указанные ограничения не распространяются на организации, не состоящие на учете в Государственной налоговой инспекции Санкт-Петербурга при условии, что цена, которая уплачивается по договору, соответствует цене контрактов, заключаемых на приобретение продукции у санкт-петербургских поставщиков;
- Город или Партнер обязан перечислять налог на доходы и НДС в бюджет. Если Партнер — иностранная компания, которая не действует в РФ через постоянное представительство (насколько мы понимаем, такая ситуация маловероятна), то он является плательщиком налога на доходы по ставке 20 % и НДС по ставке 20 %, которые удерживаются и перечисляются в бюджет Городом. Налог на имущество уплачивается Партнером по ставке 2 процента.
Кроме цены проблемной зоной являлось то, что у Комитета по транспорту отсутствовали полномочия по ведению хозяйственной деятельности. Для решения этой проблемы необходимо было либо наделить его этими полномочиями, либо, как и Партнеру, создать для проекта специальное учреждение
В развитии проекта можно выделить два основных этапа:
1. Проведение международного предварительного квалификационного отбора поставщиков автобусов.
2. Определение стоимости услуг по предоставлению, техническому обслуживанию и ремонту парка автобусов в расчете на один километр.
Трудности в проведении квалификационного отбора перевозчиков носили исключительно организационный характер, поскольку конкурс был международным и требовал соответствующего уровня подготовки конкурной документации, включая разработку проекта контракта. В результате проведения квалификационного конкурса были выявлены его победители: ОАО «Русавтопром», «Scania Peter» и «Volvo Bass Coop». Основные трудности предстояло преодолеть Администрацию города в области отношений с Перевозчиками, пожелавшими участвовать в конкурсе на присуждение маршрутов «обремененных автобусами данного проекта», которые должны в данном случае выставляться на конкурс наряду с обычными маршрутами.
Данная процедура могла развиваться по линии согласований с антимонопольным Комитетом, или путем прохождения судебных разбирательств, что по нашему мнению более надежно защищало Партнера от рисков в случае заключения генерального контракта на поставку и обслуживание 450 автобусов. Таким образом, задача того этапа заключалась в реализации пилотного проекта на 1–2 автобуса или на 1–2 маршрута для выявления возможных сложностей, препятствующих реализации собственно проекта ГЧП, в котором администрация передавала победившим в конкурсе на право обслуживания маршрутной сети Перевозчикам автобусы, полученные от Партнера. Однако, поскольку эта часть проекта ГЧП не была реализована, проанализируем реализованную часть проекта, поскольку достигнутые результаты заслуживают внимательного изучения, для практического привлечения инвестиций в городской пассажирский транспорт.
В результате проведенного конкурса победителем его по двум этапам стало ОАО «Scania Peter», предложившее стоимость услуг по «предоставлению, техническому обслуживанию и ремонту парка автобусов» собственной сборки в размере 21,68 руб. за один километр пробега, при условии ежедневного пробега одного автобуса не менее 205 километров. Данная стоимость услуг соответствовала в тот период себестоимости километра пробега основного социального перевозчика — ГУП «Пассажиравтотранс».То есть была взята максимальная цена километра пробега.
Контракт, который в качестве пилотного был заключен с ОАО «Scania Peter» на два автобуса, представлял собой договор финансовой аренды (лизинга), согласно которому:
- Автобусы являлись собственностью Партнера;
- Срок действия договора в отношении каждого автобуса составлял 680 000 километров пробега. По истечению срока действия договора, уполномоченный орган КУГИ вправе был приобрести в собственность все или часть автобусов, находящиеся в пользовании Перевозчика;
- Платеж за километр пробега автобусов индексировался с учетом колебаний курса обмена российского рубля к евро по курсу Центрального Банка Российской Федерации;
- Кроме того в контракт были включены:
· — обязательства по предоставлению запасных автобусов;
· — страхование рисков;
· — условия расторжения договора;
· — условия приостановки платежей;
· — предложения по уведомлениям и времени на устранение неисправностей;
· — предложения по разрешению конфликтов.
В целом, необходимо отметить, что контракт, проект которого разработала специализированная компания «Линклейтерз СНГ (EAS/DABS)», имел достаточно высокую степень проработки. Так как форма контракта представляла собой смешанный договор, который содержал элементы договора аренды, подряда и оказания услуг, то главная трудность заключалась в нестандартном подходе к определению суммы платежей.
Проанализируем цену, которая была предложена победителем конкурса ОАО «Scania Peter». Так доход, который мог принести один автобус Партеру можно рассчитать по формуле (1):
=
х 
. 
х. Н. Д. С. (1)
где:
-доход от одного автобуса в год;
-количество дней в году;
- пробег автобуса в день;
- стоимость километра пробега;
Н. Д. С.- ставка налога на добавленную стоимость.
Доход, получаемый от одного автобуса, в соответствии с проведенными расчетами составлял 1946647,2 руб.
= 365 х 205 х 21,68 х 1,2 = 1946647,2 руб.
Окупаемость проекта на примере одного автобуса можно рассчитать по формуле (2):
=
(2)
где:
- окупаемость одного автобуса;
-стоимость автобуса;
-доход от одного автобуса в год.
Подставив исходные данные, получим срок окупаемости проекта:
=
Окупаемость проекта достаточно высокая. Для примера, по расчетам, гостиницы в Санкт-Петербурге окупаются за 9–12 лет.
Теперь проанализируем, насколько завышенной является предложенная Партнером цена. Процесс производства услуги перевозки состоит из нескольких этапов, в которых задействованы различные ресурсы:
- материальные: топливо, вспомогательные материалы;
- трудовые: основной и вспомогательный персонал;
- технические: подвижной состав, основное и вспомогательное оборудование.
В финансовой модели ГЧП городская администрация предоставляет бизнесу отсутствующие у последнего технические ресурсы. Структура расходов СПБ ГУП «Пассажиравтотранс» по статьям затрат представлена в таблице 1.
Таблица 1
Структура расходов на социальные перевозки СПб ГУП «Пассажиравтотранс» в 2002 году
|
№ |
Статьи затрат |
Структура % |
|
1. |
Заработная плата с начислениями |
51,9 % |
|
2. |
Топливо |
20,3 % |
|
3. |
Материалы (запчасти) |
10,0 % |
|
4. |
Ремонты |
1,9 % |
|
5. |
Амортизация основных средств |
6,0 % |
|
6. |
Налоги |
1,9 % |
|
7. |
Прочие расходы |
7,9 % |
|
8. |
Итого |
100,0 % |
В данной структуре расходов технические расходы, составляют 27,7 %, это говорит о том, что финансовая модель должна быть построена иначе. Фактически к лизинговым платежам необходимо было добавить затраты на техническое обслуживание автобусов (таблица 2)
Таблица 2
Сравнение вариантов привлечения капитальных вложений в приобретение автобусов «Скания» на 1 км пробега
|
Наименование |
Вариант 1. |
Вариант 2. |
Вариант 3. |
|
Предложение ГЧП ООО «Скания-Питер» на 1 км пробега * |
Покупка без привлечения заемных средств на 1 км пробега * |
Кредит под 19 % годовых в рублях на 1 км пробега * |
|
|
базовый Стоимость 1 автобуса «Скания» 4 719 425 руб. (155 тыс.$) |
Стоимость 1 автобуса «Скания» 4 719 425 руб. (155 тыс.$) |
Стоимость 1 автобуса «Скания» 4 719 425 руб. (155 тыс.$) |
|
|
руб./км |
руб./км |
руб./км |
|
|
Капитальные вложения в приобретение автобусов |
7,26 |
13,72 |
|
|
Расходы на техническое обслуживание, ремонт и пр. |
21,68 |
3,69 |
3,69 |
|
Итого |
21,68 |
10,95 |
17,41 |
Таблица 3
Сравнение вариантов расходов у перевозчиков при применении проекта РРР с расходами ГУП «Пассажиравтотранс»
|
Вариант 1. |
Вариант 2. |
Вариант 3. |
|
Расходы ГУП ПАТ» за 1 пол. 2003 г. на 1 км пробега |
Расходы ГУП «ПАТ» при применении ГЧП на 1 км пробега |
Расходы у другого потенциального претендента при применении ГЧП на 1 км пробега |
|
руб./км |
руб./км |
руб./км |
|
21,7 |
43,2 |
40,5 |
Представленные в таблице 3 расчеты свидетельствуют о том, что с позиций экономической эффективности проект не выгоден для Города, поскольку эксплуатационные расходы у операторов-перевозчиков возрастают фактически вдвое.
Но если принять во внимание социальный эффект от проекта, то решение по проекту становится не столь однозначным, поскольку реализация проекта ускорила бы обновление всего автобусного парка города. Возникает вопрос, каким должен быть оптимальный тариф или его границы?
Оптимальный тариф определяется от предполагаемого «согласия населения платить сверх существующих налогов» в целях экономии времени. Это согласие зависит от уровня жизни населения, возможности выбора между маршрутами, видами транспорта.
То есть данный тариф, достаточно сложная для расчетов величина, включающая, как экономические, так и психологически факторы. Именно готовность общества оплачивать общественный транспорт по проекту ГЧП, как сумму сверх существующих налогов, как нам кажется, заслуживает самого пристального внимания и изучения.
В целом, говоря о ГЧП применительно к России в целом и Санкт-Петербургу в частности, необходимо отметить, в первую очередь, тенденцию к сильному удорожанию инвестиционных проектов в ходе их реализации по сравнению с первоначальной стоимостью. Темп удорожания может достигать 20 % в год. [1]
Мы согласны с теми авторами, которые придерживаются мнения, что фактически невозможно получить объективную оценку того или иного проекта ГЧП. Причиной тому является то, что эталон, относительно которого должна проводиться оценка проекта для выявления его сравнительной эффективности, формируется в процессе согласования интересов государства и бизнеса. В том случае, если одна сторона партнерства обладает большей властью, то она способна навязать свои представления и интерпретации остальным участникам. То же происходит, когда ГЧП становится у политиков способом повышения собственной популярности.
Мы поддерживаем точку зрения, согласно которой необходимо практиковать общественные обсуждения финансовых разделов проектов ГЧП. Противоположный взгляд на данную проблему заключается в том, что горожане не в состоянии оценить ни то, сколько бы стоил проект, если бы он был вынесен на публичное обсуждение, ни то, сколько будет стоить проект ГЧП по истечении срока договора, то есть приблизительно в течение следующих 30 лет. [1] Таким образом, при подготовке проекта у общественности практически нет возможности для контроля таких проектов, что, безусловно, является значительным их недостатком.
Подводя итоги исследования Использования возможностей государственно-частного партнерства для привлечения частных инвестиций в городской пассажирский транспорт Санкт-Петербурга, можно сделать следующие выводы:
1. Главными причинами, по которым государство вступает в партнерство с частными инвесторами, являются: неспособность удовлетворить растущие потребности в инвестициях только за счет государственного бюджета и низкая эффективность расходования выделяемых государственных средств.
2. Государственно-частного партнерства может развиваться только при наличии определенных внешних условий, таких как: наличие законодательной базы ГЧП, высокой инвестиционной активности, политической и экономической стабильности в момент создания партнерства и благоприятные прогнозы на среднесрочный период.
3. Государство не может уйти полностью из сферы регулирования транспортного сектора, поскольку не все маршруты одинаково конкурентоспособны.
4. Проекты ГЧП заведомо дороже, потому что используются привлеченные частные средства, за пользование которыми нужно платить.
5. Оптимальный тариф определяется от предполагаемого «согласия платить сверх существующих налогов» в целях экономии времени. Готовность общества оплачивать общественный транспорт по проекту ГЧП, как сумму сверх существующих налогов заслуживает самого пристального внимания и изучения.
6. Сделки в рамках ГЧП сложно оценивать, исполнять, структурировать и контролировать.
Литература:
1. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://institutiones.com/general/1079-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo.html
2. World Bank Group Private Sector Development Strategy Implementation Progress Report, Washington, D.C., 2003.
3. Михельсон А. Д., 1865 «Объяснение 25000 иностранных слов, вошедших в употребление в русский язык, со значением их корней».
