Государственное управление держится на двух опорах. Первая — законность: орган власти действует только в пределах полномочий и по установленным правилам. Вторая — дисциплина: чиновник исполняет решения, сроки и регламенты, а не собственное представление о целесообразности. Когда одна из опор слабеет, страдает гражданин: ему отказывают без оснований, не отвечают в срок или отвечают формально. Цифровизация не отменила эту проблему, но изменила условия, в которых она решается. Раньше нарушение оставляло бумажный след, который приходилось искать. Теперь значительная часть действий фиксируется в информационных системах, а часть решений готовится автоматически. В 2020 году к ведению Российской Федерации отнесли обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий и обороте цифровых данных (п. «м» ст. 71 Конституции), и это можно считать признанием: цифровая среда стала предметом конституционного регулирования [6]. В статье предпринята попытка выяснить, как научное понимание законности и дисциплины работает в этой среде и какие меры нужны, чтобы технологии усиливали, а не размывали ответственность власти.

Начать стоит с основ. Конституция называет человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), а органы государственной власти и должностных лиц обязывает соблюдать Конституцию и законы (ч. 2 ст. 15). Права и свободы, согласно ст. 18, определяют смысл и применение законов и деятельность всех ветвей власти. Отсюда следует, что законность в управлении — это не только соответствие акта норме, но и проверка управленческого действия правами человека. Дисциплина при таком взгляде оказывается инструментом законности: она обеспечивает, чтобы закон исполнялся не от случая к случаю, а как рутина каждого подразделения. Поэтому и в цифровой среде дисциплина должна опираться на чёткие нормативные рамки, а не на усмотрение исполнителя.

Ключевой инструмент обеспечения законности — контроль. Закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» перевёл надзорную деятельность на принципы риск-ориентированного подхода и широкого использования информационных систем. Надзор за исполнением законов осуществляет прокуратура на основании Закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации», а судебную проверку гарантирует ст. 46 Конституции: решения и действия органов власти и должностных лиц можно обжаловать в суд. Но контроль эффективен лишь тогда, когда о нарушении можно узнать. Здесь на первый план выходит мониторинг, который изучают как самостоятельную научную категорию и правовой институт [2]. В управлении он применяется как систематическое наблюдение за состоянием объекта, позволяющее вовремя заметить отклонения, а не только зафиксировать итог. Для дисциплины вывод простой: хорошо настроенный мониторинг превращает контроль из реакции на жалобу в постоянную проверку.

Информация — условие и контроля, и дисциплины. Обжаловать решение, не зная его основания, нельзя; потребовать исполнения регламента, не зная самого регламента, тоже. Конституция гарантирует свободный поиск и получение информации любым законным способом (ч. 4 ст. 29), а порядок доступа к сведениям о деятельности государственных органов определяет Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ. В литературе подчёркивается разрыв между провозглашённым правом и возможностью его реально осуществить: нужны организационные условия, понятные процедуры и ответственность за их нарушение [1]. Для дисциплины это значит, что открытость нельзя оставлять на усмотрение отдельных чиновников, она должна быть встроена в регламент работы с конкретным ответственным и сроком. Цифровая среда здесь даёт шанс: публикация данных на официальном сайте и электронные формы обращений делают нарушения сроков и порядка видимыми. Но есть и ловушка. Загрузить на сайт массив неструктурированных файлов — не значит обеспечить доступ. Важно не то, что информация опубликована, а то, что её можно найти, понять и использовать в споре с органом власти.

Цифровая трансформация меняет сам способ управления. Исследователи описывают переход к цифровому государству как смену модели управления, а не как появление нового инструмента [4]. Это важно, потому что привычные механизмы дисциплины рассчитаны на человека-исполнителя. Выговор можно объявить чиновнику, но нельзя «объявить» его информационной системе. Государственных гражданских служащих дисциплинирует Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: он устанавливает обязанности служащего и перечень взысканий вплоть до увольнения (ст. 57). Противодействие коррупции строится на Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. Право заявителей на своевременное рассмотрение обращений гарантирует Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, а стандарты оказания государственных услуг закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ. Всё это работает, пока за каждым действием стоит конкретное должностное лицо. Автоматизация размывает эту связь, и возникает вопрос: кто отвечает, если ошибку допустила система?

Выгоды цифровых технологий для законности очевидны. Во-первых, сокращается число личных контактов гражданина и чиновника, а значит, и поводов для злоупотреблений. Во-вторых, регламент, заложенный в программу, не позволяет пропустить этап или нарушить срок: система сама напоминает исполнителю и фиксирует просрочку. В-третьих, журналирование действий создаёт доказательную базу для служебной проверки. В-четвёртых, большие данные дают руководителю картину исполнительской дисциплины по всему ведомству, а не по отдельным жалобам.

Издержки менее заметны, но реальны. Первая — непрозрачность: если решение подготовила система, гражданину трудно понять его логику, а чиновнику — возразить ей. Формально процедура соблюдена, по существу права могут быть нарушены, например, когда алгоритм отсеивает заявителей по признаку, который закон не называет. Здесь уместно напомнить, что Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (ст. 16) запрещает принимать юридически значимые решения только на основании автоматизированной обработки персональных данных, за исключениями, прямо названными в законе. Вторая — накопление данных: базы, созданные ради удобства, притягивают злоумышленников и вызывают искушение использовать сведения шире, чем было задумано. Третья — цифровое неравенство: без стабильного интернета и навыков человек получает на практике меньше прав, хотя юридически равен остальным (ст. 19 Конституции) [5]. Четвёртая — «дисциплина ради отчёта»: когда показатели цифровой системы становятся самоцелью, исполнитель добивается красивой цифры, а не результата для гражданина.

Отдельное измерение — безопасность. Закон требует защищать информацию от неправомерного доступа, уничтожения и изменения (ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), а за нарушения предусматривает дисциплинарную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность (ст. 17). Исследования связывают это с формированием безопасной информационной среды и противодействием угрозам национальной безопасности [3]. Для управленческой дисциплины вывод таков: соблюдение правил информационной безопасности — не техническая мелочь, а часть служебного долга. Утечка данных из-за небрежности сотрудника — такое же нарушение законности, как отказ без оснований. Но и здесь нужна мера: под лозунгом безопасности легко оправдать избыточный контроль над гражданами и над самим персоналом.

Границу допустимого задаёт ч. 3 ст. 55 Конституции: права можно ограничивать федеральным законом лишь в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав других лиц, обороны и безопасности государства. В управленческой практике это принцип соразмерности: если цель достижима менее жёсткой мерой, жёсткую выбирать нельзя. Применительно к цифровому контролю это значит хранить данные не «на всякий случай», а столько, сколько нужно для услуги; собирать только необходимое; давать человеку возможность узнать, что о нём известно, и оспорить это. Судебная защита (ст. 46) работает, только если человек знает о нарушении, а автоматизированная обработка часто скрывает само вмешательство. Поэтому обязанность органа власти информировать гражданина о том, как принято решение, — не любезность, а часть механизма защиты.

Проблем в практике немало. Право не поспевает за технологиями: законодательство в цифровой сфере требует обновления и систематизации [7]. Ведомства находятся в неравных условиях: одни давно работают в цифровом контуре, другие заполняют формы вручную. Остаётся открытым вопрос об юридической ответственности за ошибки автоматизированных систем. Не хватает служащих, которые умеют работать с технологиями и помнят, что за записью в базе стоит человек.

Какие меры выглядят разумными? Упорядочить информационное законодательство и закрепить единые стандарты открытости данных о работе органов власти. Закрепить право потребовать, чтобы автоматизированное решение пересмотрел человек, и назвать должностное лицо, отвечающее за результат работы системы. Оценивать влияние крупных цифровых проектов на права граждан до их запуска, а затем наблюдать за ними в режиме мониторинга. Сохранять офлайн-каналы, чтобы цифровой путь не оказался единственным. Включить требования информационной безопасности в служебный регламент и закрепить персональную ответственность за их нарушение. Развивать цифровую грамотность как граждан, так и государственного аппарата.

Законность и дисциплина в цифровом государстве измеряются не качеством портала, а тем, остаются ли решения власти понятными, проверяемыми и соразмерными, даже если их готовят технологии. Цифровые инструменты не отменяют классических гарантий, а требуют, чтобы они действовали в новой среде. Открытость информации, служебная дисциплина и безопасность должны развиваться вместе, а не за счёт друг друга. Удастся ли сохранить такой баланс, зависит не только от законодателя, но и от повседневной практики каждого органа власти и каждого государственного служащего.

Литература:

1. Алексеева, М. В. К вопросу о возможностях реализации права на доступ к информации в современных российских условиях / М. В. Алексеева // Современное общество и право. — 2012. — № 3 (8). — С. 29–36.
2. Алексеева, М. В. Общее понятие о мониторинге как научной категории и правовом институте / М. В. Алексеева // Академический вестник Ростовского филиала Российской таможенной академии. — 2015. — № 1 (18). — С. 9–14.
3. Алексеева, М. В. Правовой аспект формирования безопасной информационной среды, способствующей распространению традиционных российских духовно-нравственных ценностей / М. В. Алексеева, И. А. Подройкина // Правовой порядок и правовые ценности. — 2023. — Т. 1, № 2. — С. 24–33.
4. Алексеева, М. В. Трансформация государственного управления: к модели цифрового государства / М. В. Алексеева, С. В. Рыбак // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. — 2025. — Т. 12, № 2. — С. 16–23.
5. Талапина, Э. В. Эволюция прав человека в цифровую эпоху / Э. В. Талапина // Труды Института государства и права РАН. — 2019. — Т. 14, № 3. — С. 122–146.
6. Хабриева, Т. Я. Право перед вызовами цифровой реальности / Т. Я. Хабриева // Журнал российского права. — 2018. — № 9. — С. 5–16.
7. Хабриева, Т. Я. Право в условиях цифровой реальности / Т. Я. Хабриева, Н. Н. Черногор // Журнал российского права. — 2018. — № 1. — С. 85–102.