Стремительное распространение цифровых технологий в публичном управлении ставит перед юридической наукой задачу переосмысления устоявшихся институтов государственного контроля и надзора. Принятие Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [1] ознаменовало переход к принципиально новой парадигме осуществления контрольно-надзорных функций, в которой цифровые инструменты занимают системообразующее положение. Закон закрепил обязательность электронного документооборота, риск-ориентированный подход, Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий и механизм досудебного обжалования через портал государственных услуг. Всё это делает цифровые технологии не факультативным дополнением, а неотъемлемой архитектурной основой современного надзорного процесса. Вместе с тем практика обнажает ряд правовых пробелов и технологических ограничений, требующих научного осмысления.

Правовую основу цифровизации контрольно-надзорной деятельности формирует взаимосвязанный комплекс нормативных актов. Помимо базового Закона № 248-ФЗ, регулирование информационного обеспечения контроля опирается на Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [2], определяющий принципы функционирования государственных информационных систем и ограничения доступа к данным. Распоряжением Правительства РФ от 21 декабря 2023 г. № 3745-р утверждена Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года [3], обозначившая дорожную карту дальнейшей цифровизации — от внедрения сервиса «калькулятор рисков» в личном кабинете контролируемого лица до полного перевода механизма досудебного обжалования в электронную форму. Что касается защиты персональных данных, обрабатываемых информационными системами контроля, центральным актом остаётся Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» [4], устанавливающий требования к операторам и порядку обработки сведений о гражданах. Специфические условия для апробации инновационных цифровых решений создаёт Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых и технологических инноваций в Российской Федерации» [5], позволяющий тестировать новые технологические продукты без предварительного приведения всего законодательного массива в полное соответствие.

Ядром цифровой инфраструктуры контроля выступает государственная информационная система «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» (ГИС ТОР КНД). По данным, приводимым А. А. Тотурбиевым, этой платформой пользуются свыше пяти тысяч органов контроля различных уровней публичной власти, а число инспекторов, работающих в системе, превышает шестнадцать тысяч [6, с. 248]. В. Н. Сиваков, анализируя функциональные возможности ТОР КНД, справедливо отмечает, что данная система «помогает надзорным органам увеличить свой потенциал, преобразовать громоздкие процессы в цифровые, оснащает надзорных органов аналитическими инструментами и защищает систему от сбоев, связанных с электронными технологиями» [7, с. 428]. Вместе с тем указанный автор подчёркивает, что система находится на стадии совершенствования и полностью автономный надзор пока недостижим. Это замечание представляется весьма точным: технологическая зрелость платформы ещё не позволяет исключить ключевую роль инспектора в принятии итогового решения, а значит, цифровой инструментарий на данном этапе выполняет обеспечительную, но не замещающую функцию.

Не менее значимым элементом цифровой архитектуры контроля является Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (ЕРКНМ). К. А. Филонец обращает внимание на то, что данный реестр обеспечивает фиксацию каждого контрольного мероприятия, от планирования до итогов исполнения, и тем самым предотвращает избыточность проверок одних и тех же организаций разными органами [8, с. 191–192]. Н. Н. Макеев и А. А. Савина приводят показательный пример из судебной практики: «Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа было признано недействительным предписание контрольного органа, так как данные о проверке были включены в Реестр на день позже её проведения» [9, с. 47]. Этот случай наглядно подтверждает, что цифровой реестр выполняет не только учётную, но и правозащитную функцию: внесение сведений «задним числом» становится формальным основанием для признания результатов проверки незаконными. Между тем те же авторы фиксируют обратную сторону нововведения — внесение значительного объёма данных в ЕРКНМ создаёт для контрольных органов дополнительную административную нагрузку, и попытка оптимизации процесса проверки, парадоксальным образом, генерирует новые сложности для самих проверяющих [9, с. 48].

Отдельного анализа заслуживает проблема множественности информационных систем в сфере контроля. Н. Н. Макеев и А. А. Савина обращают внимание на то, что наряду с ЕРКНМ продолжает действовать Единый реестр проверок в качестве его подсистемы, хотя функционально новый реестр способен существовать самостоятельно. Ещё более тревожной выглядит ситуация в отраслевом разрезе: часть автоматизированных систем, применяемых, к примеру, в контроле качества лекарственных средств, не имеет надлежащей нормативной основы, а их правовой статус не совпадает с тем, что указан в актах Росздравнадзора [9, с. 48]. Подобная рассогласованность подрывает системность цифровой среды контроля: когда одна и та же платформа именуется в разных документах то самостоятельной автоматизированной системой, то подсистемой, то просто разделом сайта, адресаты регулирования лишаются правовой определённости. Представляется, что устранение этого дефекта возможно лишь путём принятия единого подзаконного акта, закрепляющего исчерпывающий перечень информационных систем в каждой отрасли контроля, их иерархию и взаимосвязь с базовыми платформами ТОР КНД и ЕРКНМ.

Переход к электронному документообороту, провозглашённый Законом № 248-ФЗ, также обнажает юридические коллизии. Н. Н. Макеев и А. А. Савина моделируют ситуацию, при которой контролируемое лицо подаёт жалобу в бумажной форме, а уполномоченный орган отказывает в её принятии со ссылкой на ненадлежащий формат: по мнению авторов, в таком случае нововведение приобретает черты формализма [9, с. 47]. С этой оценкой трудно не согласиться. Императивное требование электронной формы при отсутствии реальной технической возможности для всех категорий участников правоотношений может привести к ограничению конституционного права на обращение. Именно поэтому разумным шагом стало бы закрепление в законе принципа равнозначности бумажной и электронной формы документа — хотя бы на переходный период, пока уровень цифровой грамотности населения не достигнет показателей, обеспечивающих повсеместный доступ к электронным сервисам.

Объективные данные о результатах цифровой трансформации подтверждают эффективность предпринятых мер, однако одновременно указывают на сохраняющиеся резервы. По информации вице-премьера Д. Ю. Григоренко, озвученной на итоговом совещании по контрольно-надзорной деятельности в марте 2026 г., в 2025 г. проведено 273 тысячи проверок — на семь процентов меньше, чем годом ранее, а показатель результативности вырос с 57 до 64 процентов при дореформенном уровне в 39 процентов. Резко — со ста до двухсот пятидесяти тысяч — увеличилась доля «бесконтактных» мероприятий, включая контрольные закупки [10]. Д. Ю. Григоренко подчеркнул, что благодаря мобильному приложению «Инспектор» уже в 2024 г. стало возможным проводить 43 вида контроля без физического присутствия инспектора [11]. Эти показатели свидетельствуют о том, что цифровые инструменты действительно меняют саму модель взаимодействия контрольного органа и бизнеса, смещая акцент с карательного воздействия к дистанционному мониторингу и профилактике.

Вместе с тем расширение цифрового пространства контроля порождает серьёзные угрозы в сфере информационной безопасности. Т. В. Вакулюк констатирует, что цифровизация «открывает новые возможности и создаёт новые риски» — утечка данных и взлом систем становятся реальными угрозами, способными дискредитировать весь механизм электронного контроля [12, с. 342]. Масштаб этих рисков подтверждается статистикой Роскомнадзора: в 2024 году зафиксировано 135 фактов утечек персональных данных, в результате которых в открытый доступ попало более 710 миллионов записей о гражданах [13]. Даже в 2025 году, несмотря на снижение числа инцидентов до 118, объём скомпрометированных сведений составил свыше 52 миллионов записей [14]. Подобные цифры ставят под сомнение надёжность инфраструктуры, на которую опирается контрольно-надзорная деятельность, и актуализируют вопрос об ужесточении требований к защите данных, обрабатываемых информационными системами контроля.

Помимо кибербезопасности, цифровизация контроля наталкивается на барьер цифрового неравенства. Д. С. Стенькин среди ключевых проблем выделяет неравномерную техническую оснащённость регионов, финансовые затраты на внедрение и модернизацию информационных систем, а также низкую цифровую грамотность сотрудников контрольных органов [15, с. 60–61]. С. Е. Трубникова дополняет этот перечень ссылкой на исследование А. В. Мартынова, Е. В. Ширеевой и А. Э. Логиновой, которые зафиксировали, что значительная часть инспекторов по-прежнему отдаёт предпочтение общению по телефону или электронной почте, а не через цифровые платформы, что авторы квалифицируют как неэффективное в современных условиях [16, с. 538–539]. Вместе с тем, на начальном этапе переход от бумажного к электронному документообороту парадоксально приводит к увеличению нагрузки на сотрудников, поскольку требует параллельного заполнения как цифровых, так и бумажных форм, дополнительного обучения работе с новыми интерфейсами и устранения неизбежных технических сбоев. Пока данная «переходная нагрузка» не будет системно учтена при планировании штатной численности и финансирования контрольных органов, рассчитывать на полноценный положительный эффект от цифровизации преждевременно.

Одним из наиболее перспективных, но в то же время и наиболее юридически неопределённых направлений цифровизации контроля является внедрение технологий искусственного интеллекта. В. П. Лагаева аргументирует необходимость нормативного регулирования применения ИИ при осуществлении контроля и предлагает систему целей такого регулирования: обеспечение эффективности контроля, сокращение нагрузки на добросовестных контролируемых лиц и стимулирование внедрения ИИ-технологий в надзорную деятельность. Среди принципов правового регулирования она называет безопасность, открытость, приоритет применения ИИ для профилактики нарушений, а также «право контролируемого лица на отказ от обработки методами ИИ данных о нём и о его деятельности» [17, с. 176–177]. Последний тезис заслуживает отдельного внимания: он устанавливает правовую границу между оптимизацией контроля и вторжением в автономию хозяйствующего субъекта. Между тем, как справедливо отмечает сама В. П. Лагаева, в настоящее время Закон № 248-ФЗ «в отношении информационного обеспечения государственного контроля (надзора) предусмотрены только положения о видах информационных систем и о целях их создания, о межведомственном информационном взаимодействии» [17, с. 175], тогда как отношения по применению информационных технологий, включая ИИ, остаются за пределами нормативного поля. Этот пробел особенно критичен с учётом того, что алгоритмы машинного обучения уже фактически задействуются при определении категорий риска и планировании контрольных мероприятий, однако правовой статус решений, принятых с участием таких алгоритмов, законодательно не определён.

Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии стратегий включения цифровых инструментов в контрольный процесс. А. С. Скворцов приводит примеры Эстонии, где создана единая цифровая платформа электронного аудита, Великобритании, где Национальное аудиторское управление применяет технологии анализа больших данных (Big Data), Сингапура с платформой «GovTech», использующей ИИ для проверки соответствия нормативным требованиям, а также Республики Корея, где система KONEPS обеспечивает полную цифровизацию государственных закупок [18, с. 32–33]. Исследования О. И. Долгановой и Д. А. Козырева фиксируют глобальный тренд создания интегрированных цифровых платформ и отмечают, что в США реализован принцип «открытого правительства» с публикацией структурированных данных о проверках, в Канаде применяется ИИ для оценки рисков, а Китай делает ставку на централизацию и мониторинг финансовых потоков в режиме реального времени [19]. Сопоставление этих моделей позволяет обнаружить общую закономерность: наиболее устойчивые результаты даёт не изолированное внедрение отдельных цифровых сервисов, а формирование единой экосистемы, в которой данные из различных источников аккумулируются на централизованной платформе и обрабатываются с помощью аналитических алгоритмов. Именно в этом направлении, по-видимому, движется и российская модель — но с существенным отставанием в части нормативного обеспечения.

А. А. Лернер и Е. Н. Приймак обращают внимание на то, что внедрение цифровых технологий в контрольную деятельность трансформирует сам характер взаимодействия инспектора и контролируемого лица. Создание цифровых приложений, включая «Цифровой надзор», сокращает временные затраты на проведение проверок и стимулирует развитие дистанционного мониторинга. Положительные результаты реформы надзора авторы видят в снижении количества проверок при сохранении высокого уровня защиты прав граждан. Вместе с тем ими же фиксируется, что наблюдаются сложности интеграции информационных систем, недостаточный уровень цифровой грамотности персонала и отсутствие единообразной терминологии между контрольными и правоохранительными органами [20, с. 29–30]. Именно последнее обстоятельство — терминологическая рассогласованность — зачастую остаётся на периферии научного анализа, хотя на практике оно способно блокировать межведомственное взаимодействие даже при наличии технически совместимых платформ.

Концепция совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 г. очерчивает амбициозные перспективы. В числе запланированных мер — создание функционального личного кабинета контролируемого лица на портале Госуслуг в режиме «одного окна», развитие мобильного приложения «Инспектор», формирование справочников оснований проведения контрольных мероприятий и распространение дистанционных форматов взаимодействия. Д. С. Стенькин рассматривает эти планы как закономерное продолжение реформы и фиксирует практический результат цифровизации — «полный переход видов государственного контроля (надзора), а также лицензионной деятельности на «цифровые рельсы» [15, с. 62]. При этом автор оговаривается, что из данного перехода исключаются случаи, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну. Такая оговорка представляется принципиальной: она очерчивает пределы допустимой цифровизации и напоминает о том, что технологическая модернизация не может и не должна подменять собой вопрос о границах публичного контроля над информацией.

Финансовое обеспечение цифровой трансформации контроля также нуждается в критическом анализе. К. А. Филонец приводит данные о динамике расходов федерального проекта «Цифровое государственное управление», фиксируя устойчивый тренд роста затрат с пиком финансирования в 2022 г., и ссылается на результаты аудита Счётной палаты РФ за 2024 г., который выявил нарушения на общую сумму более 86 миллиардов рублей [8, с. 195]. Подобные масштабы нецелевого и неэффективного расходования средств порождают обоснованные сомнения в том, насколько прозрачно и рационально организован процесс закупки и внедрения цифровых решений в самих контрольных органах. Парадокс состоит в том, что система, призванная обеспечить прозрачность контроля над бизнесом, сама остаётся в известной мере непрозрачной в части расходования бюджетных ресурсов на собственную модернизацию.

Подводя итог, следует констатировать, что цифровизация государственного контроля (надзора) в Российской Федерации достигла существенных институциональных результатов: сформирована законодательная база, развёрнуты ключевые информационные системы, реализован механизм досудебного обжалования, существенно сокращено число контрольных мероприятий. Однако правовое регулирование отстаёт от технологического развития. Остаются нерешёнными проблемы правового статуса решений, принятых с участием ИИ, избыточности и рассогласованности информационных систем, цифрового неравенства регионов, защиты персональных данных, а также формализма при внедрении электронного документооборота. Преодоление этих вызовов требует комплексных законодательных решений: принятия специального регулирования применения ИИ в контрольно-надзорной деятельности, унификации номенклатуры информационных систем, закрепления принципа равнозначности бумажной и электронной формы документа на переходный период, а также усиления парламентского и общественного контроля за расходованием средств на цифровую трансформацию. Только системный подход, совмещающий технологическую модернизацию с адекватным правовым сопровождением, способен обеспечить баланс между эффективностью контроля и защитой прав контролируемых лиц.

Литература:

1. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ (ред. от 17.04.2026) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2020. — № 31 (ч. I). — Ст. 5007; 2026. — № 16. — Ст. 1952.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (ред. от 29.12.2025) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31 (ч. I). — Ст. 3448; 2025. — № 52 (ч. I). — Ст. 8356.
3. Распоряжение Правительства РФ от 21 декабря 2023 г. № 3745-р (ред. от 17.06.2024) «Об утверждении Концепции совершенствования контрольной (надзорной) деятельности до 2026 года» // Собрание законодательства РФ. –2024. — № 1 (ч. IV). — Ст. 285; 2024. — № 26. — Ст. 3702.
4. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 24.06.2025) «О персональных данных» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 31 (ч. I). — Ст. 3451; 2025. — № 26 (ч. I). — Ст. 3486.
5. Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ (ред. от 31.07.2025) «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых и технологических инноваций в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2020. — № 31 (ч. I). — Ст. 5017; 2025. — № 31. — Ст. 4690.
6. Тотурбиев А. А. Совершенствование государственного контроля в условиях цифровизации // Вестник науки. 2025. № 3 (84). С. 245–255.
7. Сиваков В. Н. Цифровизация государственного контроля (надзора): теоретический аспект // Научный вектор. Ростов-на-Дону: Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2024. С. 426–429. https://elibrary.ru/item.asp?id=69400195
8. Филонец К. А. Цифровизация государственного контроля: новые инструменты и подходы // Цифровое общество: образование, экономика, технологии. Москва: ООО «Актуальность.РФ», 2025. С. 190–196.
9. Макеев Н. Н., Савина А. А. Цифровизация государственного контроля (надзора): новеллы, проблемы, тенденции развития // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2023. № 21. С. 47–50.
10. Мосолкина Д. Количество проверок бизнеса в 2025 году снизилось на 7 % // Сетевое издание Ведомости (Vedomosti). URL: https://clck.ru/3Tnagp (дата обращения: 15.05.2026).
11. Григоренко назвал главные задачи в сфере контроля в 2025 году // Информационное агентство ТАСС. URL: https://clck.ru/3TnaiG (дата обращения: 15.05.2026).
12. Вакулюк Т. В. Понятие и сущность государственного контроля и надзора в условиях цифровизации // Вопросы судебной деятельности и правоприменения в современных условиях. Симферополь: Издательство «Научный мир», 2025. С. 337–345.
13. Плетнева С. Роскомнадзор зафиксировал 135 утечек баз данных в 2024 году // Сетевое издание «Forbes.ru». URL: https://clck.ru/3TnapT (дата обращения: 15.05.2026).
14. В России снизилось число утечек персональных данных в 2025 году // Информационное агентство ТАСС. URL: https://clck.ru/3Tnar6 (дата обращения: 15.05.2026).
15. Стенькин Д. С. Реформа контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации: опыт цифровизации // Legal Bulletin. 2024. Т. 9, № 1. С. 52–65.
16. Трубникова С. Е. Проблемы реализации контрольно-надзорной деятельности в условиях цифровой трансформации // Студенческий сборник научных статей по итогам проведения месяца науки, посвященном 10-летию воссоединения Крыма с Российской Федерацией. Симферополь: ООО «Издательство Типография «Ариал», 2024. С. 536–541.
17. Лагаева В. П. Цели и принципы правового регулирования искусственного интеллекта, применяемого при осуществлении государственного контроля (надзора) // Седьмые Бачиловские чтения. Москва: Институт государства и права РАН, 2024. С. 173–178.
18. Скворцов А. С. Зарубежный опыт цифровизации функции государственного контроля // Экономика строительства. 2025. № 8. С. 32–34. https://elibrary.ru/item.asp?id=82920332
19. Долганова О. И., Козырев Д. А. Зарубежный опыт цифровизации превентивного государственного финансового контроля (на примере США, Китая, Канады, Индии и Австралии) // Государственное управление. Электронный вестник. 2024. №. 104. С. 147–161.
20. Лернер А. А., Приймак Е. Н. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства: правовые и цифровые аспекты // Диалог. 2025. № 22(52). С. 28–30.