Местное самоуправление занимает важное место в системе публичной власти Российской Федерации, поскольку является одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти и обеспечивает решение вопросов местного значения непосредственно населением либо через создаваемые им органы. Однако представления законодателя о сущности и роли местного самоуправления за последние десятилетия претерпели существенные изменения. Если первоначальная конституционная модель исходила из его организационной самостоятельности и обособленности от системы органов государственной власти, то современный этап развития законодательства характеризуется включением муниципального уровня в единую систему публичной власти.
Особое значение для изменения правового положения местного самоуправления имела конституционная реформа 2020 года. Внесенные изменения закрепили в статье 132 Конституции Российской Федерации положение о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти. Это повлекло необходимость нового осмысления содержания местного самоуправления, степени его самостоятельности и особенностей взаимодействия муниципального и государственного уровней власти [1].
При этом переход к модели единой публичной власти не означает отказа от понимания местного самоуправления как самостоятельной формы народовластия. Вместе с тем изменился подход к определению его места в механизме публичного управления: на первый план выходит не противопоставление муниципального и государственного уровней, а обеспечение их согласованного функционирования. Дальнейшее развитие данного подхода получило закрепление в Федеральном законе от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который стал очередным этапом преобразования российского муниципального законодательства [4].
В связи с этим особый научный интерес представляет анализ эволюции законодательного определения местного самоуправления, содержащегося в федеральных законах 1995, 2003 и 2025 годов. Их сопоставление позволяет проследить изменение взглядов законодателя на природу местного самоуправления, его функции и место в общей системе организации публичной власти в Российской Федерации.
Цель настоящего исследования состоит в выявлении основных направлений изменения законодательного понимания местного самоуправления на различных этапах развития российского государства. Для достижения данной цели проводится сравнительный анализ положений федеральных законов 1995, 2003 и 2025 годов, а также исследуется изменение соотношения принципов муниципальной самостоятельности и единства публичной власти.
Начальный этап формирования современного российского законодательства о местном самоуправлении связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон развивал положения Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой местное самоуправление было признано и гарантировано как самостоятельная форма реализации народом принадлежащей ему власти [2].
Согласно статье 2 Федерального закона № 154-ФЗ под местным самоуправлением понималась признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и осуществляемая под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения непосредственно либо через органы местного самоуправления с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций.
Содержание указанного определения отражало подход законодателя к муниципальной власти в середине 1990-х годов. Ключевое значение придавалось самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, которая предполагала наличие собственных органов муниципальной власти, организационно обособленных от системы органов государственной власти. Такое понимание полностью соответствовало положениям статьи 12 Конституции Российской Федерации, закрепившей самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и его невхождение в систему органов государственной власти.
Особое внимание в законодательной конструкции 1995 года уделялось положению об осуществлении местного самоуправления «под свою ответственность». Оно выражало не только возможность населения самостоятельно определять способы решения вопросов местного значения, но и возложение на местное сообщество ответственности за последствия принимаемых решений. Одновременно сохранялась идея местного самоуправления как одной из форм непосредственного осуществления народом своей власти, поскольку население могло участвовать в решении муниципальных вопросов как напрямую, так и посредством избираемых органов.
По мнению В. А. Виноградова, А. С. Кошеля, А. А. Ларичева и ряда других исследователей, сложившаяся после принятия Конституции Российской Федерации модель местного самоуправления исходила из существования самостоятельного уровня публичной власти, не включенного в систему государственной власти [5, cтр. 70-77]. Вместе с тем важной особенностью законодательного определения являлось указание на необходимость учета исторических и иных местных традиций, что позволяло учитывать территориальные, культурные и социальные особенности отдельных муниципальных образований.
В целом Федеральный закон 1995 года строился на разграничении муниципального и государственного уровней власти. Органы местного самоуправления обладали собственной компетенцией, муниципальной собственностью и местным бюджетом, а вмешательство государственных органов ограничивалось преимущественно обеспечением законности и контролем за соблюдением требований законодательства. Однако организационная обособленность муниципальной власти не означала ее полной независимости, поскольку деятельность органов местного самоуправления осуществлялась в рамках единого правового пространства Российской Федерации и сопровождалась системой государственных гарантий.
Следовательно, законодательная модель, закрепленная Федеральным законом № 154-ФЗ, рассматривала местное самоуправление прежде всего как самостоятельную форму народовластия, основанную на организационной обособленности муниципальной власти, самостоятельном решении населением вопросов местного значения и учете особенностей соответствующей территории.
Следующий этап развития муниципального законодательства в Российской Федерации связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Его появление стало следствием практических трудностей, возникших в процессе реализации положений Федерального закона № 154-ФЗ. К числу наиболее значимых проблем относились недостаточная определенность территориальной основы местного самоуправления, отсутствие последовательного разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также различия в подходах к организации муниципальных образований. Муниципальная реформа начала 2000-х годов была направлена на формирование более структурированной и стабильной системы организации местного самоуправления.
По мнению С. Е. Чаннова, одной из центральных задач проводимой реформы являлось создание единых подходов к организации местного самоуправления посредством определения территориальных основ муниципальных образований, уточнения их компетенции и развития механизмов взаимодействия муниципальных органов с органами государственной власти [6, c. 66-69].
В статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление было определено как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, а в предусмотренных федеральными законами случаях — законодательством субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения с учетом интересов населения, исторических и иных местных традиций.
Сопоставление положений Федеральных законов 1995 и 2003 годов показывает сохранение ключевых характеристик местного самоуправления. Как и ранее, в основу его понимания были положены самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, осуществление соответствующей деятельности под собственную ответственность, возможность непосредственного участия граждан и учет местных особенностей. Однако в новой законодательной конструкции изменилось само смысловое наполнение понятия местного самоуправления. Если Закон 1995 года акцентировал внимание преимущественно на самостоятельной деятельности населения, то Федеральный закон № 131-ФЗ прямо закрепил местное самоуправление в качестве формы осуществления народом своей власти, одновременно обозначив правовые рамки такой деятельности.
Установление более детальных законодательных границ осуществления местного самоуправления свидетельствовало о постепенном усилении регулирующей роли государства в муниципальной сфере. Вместе с тем, как отмечают В. А. Виноградов, А. С. Кошель, А. А. Ларичев [5, c. 70-77] и другие исследователи, реформа 2003 года не была направлена на отказ от принципа муниципальной самостоятельности. Ее основная цель заключалась в формировании более эффективной модели местного самоуправления за счет более подробного регулирования территориальных, организационных и компетенционных основ его деятельности.
Изменение роли государства проявилось в законодательном закреплении системы видов муниципальных образований, более четком разграничении вопросов местного значения, определении порядка передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также развитии механизмов контроля за соблюдением требований законодательства.
Несмотря на расширение нормативного регулирования, конституционная модель организационной обособленности муниципальной власти сохранялась. Органы местного самоуправления по-прежнему не входили в систему органов государственной власти и самостоятельно решали вопросы местного значения в пределах предоставленной им компетенции.
Тем самым Федеральный закон № 131-ФЗ сохранил фундаментальный принцип самостоятельности местного самоуправления, однако изменил условия его реализации: муниципальная деятельность стала осуществляться в рамках более детально выстроенной системы государственного нормативного регулирования.
Конституционная реформа 2020 года стала одним из наиболее значимых этапов дальнейшего преобразования российской системы публичной власти. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» были внесены изменения, закрепившие на конституционном уровне принцип единства публичной власти. В частности, статья 132 Конституции Российской Федерации установила, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие в целях наиболее эффективного решения задач в интересах населения соответствующей территории.
Указанные конституционные преобразования стали правовой основой последующего обновления муниципального законодательства, итогом которого стало принятие Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». По мнению О. А. Кожевникова, принятие данного закона следует рассматривать как очередной этап развития отечественного муниципального права, который одновременно обозначил новые направления научной дискуссии относительно современного положения местного самоуправления в механизме реализации публичной власти [7, c. 8-10].
Согласно статье 1 Федерального закона № 33-ФЗ местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти направленная на самостоятельное решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных федеральными законами случаях — на участие в осуществлении иных публичных функций во взаимодействии с органами публичной власти.
Сравнение данного определения с положениями ранее действовавших федеральных законов позволяет отметить изменение самой законодательной характеристики местного самоуправления. Если Федеральный закон № 154-ФЗ связывал его прежде всего с самостоятельной деятельностью населения по решению вопросов местного значения, а Федеральный закон № 131-ФЗ прямо называл его формой осуществления народом своей власти, то в Федеральном законе № 33-ФЗ центральное место занимает форма самоорганизации граждан. Это свидетельствует о постепенном изменении акцента: от понимания местного самоуправления преимущественно как самостоятельной формы реализации народовластия к его рассмотрению в качестве института, функционирующего в рамках единой системы публичной власти.
Следует отметить, что Федеральный закон № 33-ФЗ не отказывается от традиционного понимания местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Особенность нового законодательного подхода заключается не в изменении конституционной природы местного самоуправления, а в закреплении его функционирования в рамках единой системы публичной власти и расширении значения взаимодействия муниципального и государственного уровней при реализации публичных функций.
В юридической литературе обращается внимание на то, что концепция единой системы публичной власти сама по себе не означает ликвидации местного самоуправления как самостоятельного института. Вместе с тем она предполагает изменение характера его связей с государственными структурами: на смену модели преимущественной организационной обособленности приходит модель более тесного функционального взаимодействия и согласованности различных уровней публичного управления.
Подобный подход имеет как потенциальные преимущества, так и определенные проблемные аспекты. Более тесная координация деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления способна повысить эффективность решения задач, затрагивающих интересы населения и требующих совместных действий различных уровней власти. В то же время усиление интеграционных процессов неизбежно вызывает вопросы о сохранении реального объема муниципальной самостоятельности, поскольку расширение механизмов государственного влияния может привести к сокращению возможностей населения самостоятельно определять пути решения вопросов местного значения.
Поэтому ключевой задачей дальнейшего развития муниципального законодательства становится поиск разумного соотношения между обеспечением единства публичной власти и сохранением конституционной природы местного самоуправления как самостоятельной формы участия населения в решении вопросов местного значения.
Таким образом, Федеральный закон № 33-ФЗ стал новым этапом развития российского муниципального законодательства, в рамках которого произошло дальнейшее изменение соотношения принципов муниципальной самостоятельности и единства публичной власти. Новая законодательная модель отражает переход от понимания местного самоуправления преимущественно как организационно обособленного уровня публичной власти к его более тесной интеграции в единую систему публичного управления.
Федеральный закон № 33-ФЗ отражает очередной этап эволюции российского муниципального законодательства. Если законодательная модель 1990-х годов исходила преимущественно из идеи организационного отделения муниципальной власти от государственной, а реформа 2003 года усилила нормативное регулирование при сохранении такого разграничения, то современный подход ориентирован на включение местного самоуправления в единую систему публичной власти при сохранении его конституционно гарантированного статуса.
Таким образом сопоставление законодательных определений местного самоуправления, содержащихся в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», свидетельствует о постепенном изменении российского законодательного подхода к определению сущности местного самоуправления и его места в системе публичной власти.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти») [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
- Виноградов В. А. (ред.), Кошель А. С., Ларичев А. А. и др. Муниципальное право: учебник. — Москва: Ай Пи Ар Медиа, 2024. — 524 с.
- Чаннов С. Е. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов. 5-е изд., перераб. и доп. — Москва: Юрайт, 2024. — 210 с.
- Кожевников О. А. Новый закон о местном самоуправлении: начало нового этапа дискуссий и обсуждений // Государственная власть и местное самоуправление. 2025. № 5. Стр. 6–11.
