В статье анализируется построение и структурное определение законодательных пределов местного самоуправления в России на современном этапе с учетом ряда ключевых изменений. Одной из целей работы является установление результата и проблематики с учетом реформирования.
Ключевые слова: местное самоуправление, нормотворчество, гармонизация.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строй России, что закреплено в статье 12 Конституции Российской Федерации. В связи с этим фактом принято считать, что развитие статуса и законодательного закрепления основ местного самоуправления пост-союзного периода связано именно с принятием Конституции РФ.
Вместе с тем, многие ученые и в настоящий момент считают, что местное самоуправление представляет собой в первую очередь самоорганизацию граждан [1, с. 4]. Позиция имеет право на жизнь, так как вопросы, решаемые местным самоуправлением, базируются на интересах населения и особенностях административно-территориального деления.
Законодательный «бум» 2010–2020 годов не обошел стороной и сферу местного самоуправления, а с учетом субъектного состава законотворцев обнажил ряд проблем, подлежащих разрешению в существующих реалиях:
- Несоответствие законодательной базы в области местного самоуправления существующим в обществе тенденциям;
- Несогласованность и противоречивость правовых актов в вертикальном и горизонтальном разрезах нормативного регулирования;
Основным перспективным и наиболее верным решением является не централизация и возвышения уровня регулирования, а гармонизация существующего законодательства о местном самоуправлении [2, с. 203].
Полагаем, что в настоящее время вопросы вертикального построения системы российского законодательства с учетом его федеративного устройства и наличия местного самоуправления имеют первостепенное значение.
Поэтому следует обратить внимание на ряд основополагающих принципов функционирования этой системы: двухуровневое построение законодательства, в котором выделяются законы Федерации и ее субъектов; обеспечение необходимого единства (законодательство РФ); разработка и использование механизмов предотвращения или устранения правовых коллизий в рамках Федерации и ее субъектов [3, с. 82].
В зависимости от юридической силы и иерархии принятых государственных органов различают вертикальную (иерархическую) систему законодательства. В соответствии с этими критериями весь комплекс нормативных правовых актов подразделяется на законы, принятые высшими представительными органами государства или путем референдума, регулирующие важнейшие сферы жизни общества и имеющие высшую юридическую силу. Естественно, набор законов также иерархически выстроен.
Особенностью современной иерархической структуры законодательства являются принципиально важные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами. Именно поэтому в соответствии с требованиями статьи 76 Конституции, иерархии между федеральными нормативными правовыми актами и законодательным законодательством субъектов РФ должны быть лишь по предметам совместного ведения Российской Федерации или ее членов.
Потенциал обновленной Конституции РФ предполагает адаптацию к новой реальности, корректировку и трансформацию системы правового регулирования. Модернизированная в результате реформы 2020 г. конституционная формула публичной власти включает, в частности, вопросы ее уровней и межуровневого взаимодействия, ориентируясь в рамках теории компетенции на принципы взаимодополняемости и взаимозаменяемости во взаимоотношениях органов публичной власти при принятии публично-властных решений, однако, как показывает практика, в настоящий момент этот потенциал не реализуется и подталкивает на обсуждение иных мер поддержки и развития местного нормотворчества.
Новая норма ч. 3 ст.131 Конституции РФ содержит положение о том, что особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.
Конституционная допустимость такого специального, особого правового регулирования в системе межуровневого взаимодействия предполагает в том числе возможность перехода от дуалистической к административной модели местного самоуправления [4, с. 3], что сужает демократический потенциал муниципальной власти. При этом остается открытым вопрос о пределах дискреции федерального законодателя: будет ли использоваться универсальное регулирование — установление общих основ с учетом определенных особенностей либо «индивидуализированное», «именное» регулирование для каждой территории в отдельности.
Наполнение взаимодействия между уровнями публичной власти необходимым и достаточным содержанием и объемом рассматривается в конституционно-правовой действительности в качестве одной из приоритетных проблем.
Вместе с тем, иерархическая система нормативных-правовых актов уже создана. Органы местного самоуправления, хоть и занимают в ней не самые главные роли, все же составляют большой пласт регулирования общественных отношений.
Указанная система состоит из следующих элементов:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
С учетом того что Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, Уставом муниципального образования принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Главой муниципального образования в рамках своих полномочий, установленных уставом и решением представительного органа местного самоуправления, издается распоряжение. Постановления и распоряжения председателя представительного органа муниципального образования по организации деятельности. Глава местной администрации в пределах полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, Уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации. Иные должностные лица местного самоуправления издают приказы и распоряжения по вопросам, отнесенным к их полномочиям Уставом муниципального образования. При этом муниципальные акты принимаются только в соответствии с собственной компетенцией, установленной федеральным и региональным законодательством и поэтому не могут регламентировать собственный правовой статус.
Из приведенных норм можно увидеть, что иерархичность системы не всегда может играть ей во благо. К каждому нормативному акту предусмотрены требования и непротиворечивости, однако наличие структурных различий в совокупности с разницей в административно-правовом делении муниципальных образований, а также объем нормотворчества создают ряд проблем. В контексте указанных обстоятельств, считаем целесообразным поддержать позицию многих авторов о необходимости разработки и принятия муниципального кодекса [5, с. 13].
Систематизация законодательства на уровне местного самоуправления может стать одним из условий верного и непротиворечивого правоприменения на уровне местного самоуправления.
Литература:
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 131-ФЗ: [принят Государственной думой 16 сентября 2003 года: одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года]. — Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003. — № 40. — ст. 3822 — Текст: непосредственный;
2. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. — М.: Юстицинформ, 2015 — Текст: непосредственный.
3. Васильев В. И. Местное самоуправление: закон первый / В. И. Васильев. Текст: электронный // Местное право: электронный журнал. URL: http://131fz.ranepa.ru/uploads/files/2016/11/mp/2015/1/vasilev.pdf. — Дата публикации: 2015. № 1. С. 4.
4. Местное самоуправление в единой системе публичной власти / Под общ. ред. Л. Т. Чихладзе, А. А. Ларичева, Е. Н. Хазова. М., 2020. С. 219–221.
5. Овчинников И. И. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2020. — 532 с. — Текст: непосредственный.
