Об организации местного самоуправления в единой системе публичной власти

В статье рассматриваются особенности современной организации института местного самоуправления, особое внимание уделяется его месту и роли в системе публичной власти в стране. На основе критического анализа позиций авторов современных научных исследований делается вывод о том, что в настоящее время происходит огосударствление института местного самоуправления, что ставит вопрос о его самостоятельности, а также о соблюдении демократического принципа выражения воли народа, как единственного источника власти в нашей стране в процессе текущего преобразования института МСУ.

Ключевые слова: местное самоуправление, публичная власть, реформа, федеральная территория, Сириус.

В соответствии с поправками, внесенными в Конституцию России в 2020 г. в правовом поле отечественной доктрины был закреплен институт публичной власти. Позиционирование, наряду с государственной властью (в систему которой не входил институт местного самоуправления), власти публичной, привело к существенному изменению статуса института местного самоуправления. Внесенными поправками был легализован статус местного самоуправления как части публичной власти в стране, произошло встраивание МСУ в систему власти «публичной», что вызвало вопросы к тому, каким образом новый статус будет реализован и какие изменения привнесет в организацию местного самоуправления. Одним из волнующих научную общественность аспектов выступил вопрос о самостоятельности института МСУ ввиду конституционных изменений, а также о трансформации сущности местного самоуправления в части реализации населением властных полномочий на местах. Кроме того, нормативные новеллы последних лет в продолжении конституционных изменений вызвали появление в правовом поле нового территориального образования «территория федерального значения», статус государственного управления в которой включает, в том числе, черты местного самоуправления, возникает вопрос о месте в системе государственного устройства данного правового феномена и соотношении властных полномочий различных уровней в процессе управления территорией федерального значения.

Основополагающим нормативным актом, закрепляющим правовые основы местного самоуправления, с 2003 года до настоящего времени остается Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1]. За 20-летний период действия данного нормативного акта в него были внесены изменения 199 федеральными законами, при этом в течение 2020–2023 гг. нормы Закона были изменены 33 раза. Динамика изменений свидетельствует о том, что до настоящего времени реформирование местного самоуправления не закончено.

В соответствии со ст. 3 Конституции России единственным источником власти в стране выступает многонациональный народ России, при этом, как это сказано в ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ местное самоуправление выступает формой осуществления народом своей власти. В п. 3 ст. 132 Основного закона страны закреплены основы встраивания МСУ в систему публичной власти. В январе 2022 г. Государственной думой РФ в первом чтении был принят проект закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [3]. Законопроект содержал нормы по модернизации системы муниципальной власти, перевод ее в одноуровневую с формированием муниципальных образований по принципу привязки к населению, в противовес действующему в настоящее время территориальному принципу. Принятие закона повлечет укрупнение муниципальных образований за счет сокращения их количества, сохраняя выборность формирования представительных органов на местах, с установлением пятилетнего срока полномочий должностных лиц МСУ. До настоящего времени законопроект не принят во втором чтении, следовательно, новый формат МСУ не реализован.

На протяжении 30-летнего периода существования института местного самоуправления он доказал свою жизнеспособность в решении вопросов местного значения. При этом вплоть до конституционных поправок 2020 г. местное самоуправление не признавалось частью государственной власти в стране, что рождало неопределенность статуса данного института [7, с. 92], подчеркивая его политическую и административную независимость. Фактически сложилась парадоксальная ситуация, в которой федеральные власти устанавливали источники местных доходов, не неся ответственности за эффективность осуществления власти на местах. Как справедливо на это указывают И. И. Кузнецов, А. С. Жаров, встраивание МСУ в единую систему публичной власти в стране «создает определенную ответственность для государственных органов, состоящую в обеспечении органов местного самоуправления необходимыми ресурсами» [7], полагаем, что вследствие недостаточного обеспечения муниципальных властей финансовыми ресурсами для исполнения ими своих полномочий, возникшие проблемы неисполнения полномочий выступят сферой ответственности, в том числе, всей системы публичной власти, что влечет субсидиарную ответственность органов публичной власти за неисполнение соответствующих полномочий муниципальной властью.

Наряду с вопросами разграничения ответственности разных уровней публичной власти за неэффективное осуществление полномочий, в научных кругах формирование единой системы публичной власти в стране, низовым уровнем которой выступает МСУ, вызывает обоснованные и противоречивые дискуссии. В частности, можно согласиться с С. М. Туболевым в том, что включаясь в вертикаль публичной власти в стране местное самоуправление теряет часть автономии, а декларируемое в качестве цели формирования публичной власти эффективное взаимодействие всех уровней власти в стране, фактически подменяется централизацией и выстраиванием субординации уровней власти, в результате чего муниципальная власть становится подконтрольной и подотчетной региональной власти, что серьезным образом сокращает автономию муниципального уровня управления [9, с. 159].

С концептуальных позиций трактуют правовой феномен «единая публичная власть» О. Н. Диденко, В. Д. Гаврилова, отмечая, что формулировка «единая публичная власть» не является избыточной, напротив, единство публичной власти выступает системообразующим и фундаментальным принципом ее построения [4]. При этом, по справедливому замечанию А. А. Уварова, внесение поправок в гл. 8 Конституции России нормативно закрепило огосударствление института местного самоуправления посредством включения его в вертикаль публичной власти в стране [10].

А. В. Жиляевым высказывается сомнение в необходимости отказа государства от действующей двухуровневой системы МСУ, поскольку укрупнение муниципальных образований приведет к отдалению населения сельских территорий страны от возможности участия в решении вопросов местного значения, что может повлечь качественное изменение самой сущности местного самоуправления [5].

Для реализации норм ст. 67 Конституции России территориях был принят Федеральный закон [2] и первой такой территорией стала федеральная территория «Сириус», как публично-правовое образование с установлением особенностей организации публичной власти. В ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О федеральной территории «Сириус» устанавливается, что местное самоуправление осуществляется проживающими на данной территории гражданами, при этом указывается, что реализация власти Федеральной власти население Федеральной территории может осуществляться через органы публичной власти федеральной территории, в том числе, реализующие полномочия органов местного самоуправления городского округа, для чего в соответствии с ч. 3 ст. 2 Закона создаётся система органов публичной власти.

Следует признать, что в настоящий момент правовые основы существования федеральной территории «Сириус» в российском законодательстве установлены. В тоже время, статус данного территориального образования вызывает обоснованные сомнения, поскольку в соответствии с Федеральным законом № 437-ФЗ федеральная территория имеет особенности организации публичной власти, с одной стороны, на данной территории осуществляется местное самоуправление, с другой стороны, реализуются федеральные интересы, что и определило установление особого статуса. До настоящего времени остается нерешенным вопрос о том, входят ли федеральные территории в состав субъектов РФ. В соответствии с политико-правовой характеристикой федеральных территорий, определённой Конституционным Судом РФ, их статус неравнозначен статусу субъектов РФ. При этом закрепление статуса такой территории как «федеральной» предполагает не вхождение такой территории в состав субъекта РФ, как один из важнейших признаков. Представляется, что федеральная территория «Сириус» формально находится на территории Краснодарского края, имея особый статус для решения федеральных задач. О том, что федеральная территория «Сириус» не входит в состав Краснодарского края, по мнению Ю. В. Найдерова, свидетельствует ряд факторов: в действующей редакции Устава Краснодарского края в перечне муниципальных образований нет упоминания о территории «Сириус», члены Совета федеральной территории замещают государственные должности Российской Федерации, а не должности субъекта РФ, Федеральном законе № 437-ФЗ ч. 4 ст. 47 отсутствует привязка муниципального образования городской округ «Сириус» к Краснодарскому краю [8, c. 114–115]. Не лишена смысла и иная точка зрения, противоположная представленной. В частности, действующее законодательство России, конституционные нормы не содержат запрета на пребывание федеральной территории в составе субъекта РФ. П.п. 2 и 4 ст. 2 Устава Краснодарского края содержат нормы о целостности территории края, и изменении его границ только на основе референдума [6]. Если полагать, что федеральная территория «Сириус» выделена из территории Краснодарского края, следствием чего выступают уменьшение территории данного субъекта РФ, то легально такое выделение должно было быть оформлено посредством референдума.

Таким образом, проведённое исследование позволило изучить особенности современной организации местного самоуправления в единой системе публичной власти в стране. При этом конституционные поправки в отношении института местного самоуправления в научной среде восприняты неоднозначно, многие отечественные учёные считают, что установление статуса института местного самоуправления как низового уровня единой публичной власти страны завершило процесс огосударствления института МСУ, способно негативно повлиять на независимость данного института. Переход к одноуровневой системе организации МСУ также вызывает закономерные сомнения. Полагаем, что выявленные в процессе исследования факторы во многом определяют то, что новый федеральный закон, устанавливающий статус муниципального уровня власти в единой системе публичной власти страны до настоящего времени не принят, несмотря на то, что необходимость его принятия не вызывает сомнения.

Литература:

1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
2. Федеральный закон от 22.12.2020 N 437-ФЗ (ред. от 31.07.2023) «О федеральной территории «Сириус» // Собрание законодательства РФ. — 2020. — N 52 (Часть I). — Ст. 8583.
3. Законопроект № 40361–8 Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти // https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361–8
4. Диденко О. Н., Гаврилова В. Д. Принцип единства публичной власти: сущность, уровни, формы взаимодействия // Право и практика. — 2023. — № 1. — С. 35–40.
5. Жиляев А. В. Промежуточные итоги реформы территориальных основ местного самоуправления в России // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2023. — Т. 29. — № 2 (89). — С. 153–157.
6. Кожевников О. А., Корсун К. И. Правовое регулирование федеральной территории «Сириус» как один из дискуссионных вопросов реализации «конституционной реформы» 2020 года // Вестник Белгородского юридического института МВД России. — 2023. — № 2. — С. 9–16.
7. Кузнецов И. И., Жаров А. С. Местное самоуправление в единой системе органов публичной власти: предпосылки и перспективы // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Социология. Политология. — 2023. — Т. 23. — № 1. — С. 91–95.
8. Найдеров Ю. В. Создание федеральной территории «Сириус» как фактор политического развития города Сочи // Государственное управление. Электронный вестник. — 2021. — № 89. — С. 105–121.
9. Туболев С. М. Местное самоуправление: ключевые события 2020–2023 гг. в контексте публично-властных отношений // Общество: политика, экономика, право. — 2023. — № 6 (119). — С. 155–159.
10. Уваров А. А. О расширительном значении президентских поправок к Конституции Российской Федерации // Lex russica (Русский закон). — 2020. — № 11. — С. 43–52.