В статье рассматривается проблема роли и значения PR служб в системе государственного управления. Анализируется опыт реализации технологий, обеспечивающих связь с общественностью, на примере развития структуры государственного управления некоторых европейских стран (Эстонии, Финляндии и Венгрии). Делается вывод о существовании трех вариантов функционирования PR в государственном механизме. При этом раскрывается их содержание, оценивается их эффективность в контексте обеспечения реализации принципа транспарентности органов государственной власти — ключевого основания развития правовой, демократической государственности.
Ключевые слова: государственное управление, PR технологии, транспарентность
Ведущим трендом современного общественно-политического развития является формирование и развитие правовой демократической государственности. В настоящее время эта форма государства успешно функционирует во всех развитых зарубежных странах. Действующая Конституция РФ также декларирует построение государственности в соответствии с вышеуказанными принципами. В связи с этим исследование зарубежного опыта представляется чрезвычайно важным в контексте успешной реализации этой задачи.
Правовой и демократический характер государственности предусматривает, в первую очередь, организацию широкого взаимодействия властных структур с институтами гражданского общества. Для реализации данной функции в системе государственного механизма ведущих стран мира существуют специальные структуры. Они носят различные названия, но в целом их можно охарактеризовать как Службы связи с общественностью (PR службы). В нашей стране такие подразделения к настоящему времени созданы и функционируют, как правило, в структуре отдельных органов власти как федерального так и регионального уровней. В качестве примеров можно назвать Управление по связям с общественностью и взаимодействию со СМИ при Государственной Думе РФ, а также Департамент внешних связей при губернаторе Ярославской области.
Следует еще раз подчеркнуть тот факт, что в целях обеспечения прогрессивного развития данных структур ключевое значение приобретает исследование позитивного опыта зарубежных европейских стран. В связи с этим в центре внимания настоящей статьи находится анализ исторического опыта функционирования PR структур в государственной системе зарубежных стран.
Неудивительно, учитывая характеристики формы государства, что сфера деятельности, целью которой стало установление доверительных отношений между властными структурами и обществом, впервые возникла в Древнем Риме. Стремление учитывать в своей политики общественное мнение характеризовало деятельность римских правителей в особенности в период существования римской республики, когда появился знаменитый афоризм «Глас народа — глас народа», который ознаменовал собой ключевой принцип принятия властных решений.
Как известно, именно римский опыт государственного управления был воспринят ведущими европейскими государствами в связи с чем вышеуказанный принцип и получил свою дальнейшую реализацию. Первоначально данное обстоятельство проявилось в формировании республиканской формы правления в абсолютном большинстве европейских стран, а позднее — в начале 1930-х гг. в использовании связей с общественностью в качестве действенного механизма реализации управленческих решений. [2, с. 17]
Исторический опыт убедительно доказывает, что впервые технологии связи с общественностью начали практиковаться в США. При этом методика их использования в значительной степени эволюционировала. Так, если первоначально во время реализации президентом Ф. Рузвельтом своего «нового курса» PR технологии использовались в ограниченном контексте в качестве дополнительного фактора, обеспечивающего реализацию важнейших государственных решений, то впоследствии, в 1970 — х гг. при администрации Р. Никсона была создана самостоятельная PR служба, функционирующая как отдельная структура. Тогда же были определены ее основные задачи, а именно:
– осуществление долгосрочного и краткосрочного планирования PR деятельности;
– подготовка различных правительственных сообщений, официальных «пресс-релизов», характеризующих официальную правительственную точку зрения по актуальным общественно-политическим проблемам;
– организация официальных поездок и командировок первых лиц государства и ее медиа-поддержка.
Во главе подразделения, штат которого формировался преимущественно из профессиональных журналистов и филологов, находился пресс-секретарь администрации Президента, отвечающий за подготовку ежедневных брифингов и развитие контактов с представителями ведущих периодических изданий. [1, с. 26]
Таким образом, на этапе своего организационного становления PR службы в структуре государственного механизма США обеспечивали практическую реализацию принципа «открытости» органов государственной власти, сущность которого на том этапе отождествлялась с гласностью. В последствии функционал PR служб в системе государственной власти был в значительной степени расширен.
Данное обстоятельство было обусловлено стремительным развитием постиндустриального общества. Под влиянием его характеристик власть, ее политические структуры и институты претерпели существенную трансформацию, результатом которой стало формирование принципиально новой модели государственного механизма.
Характеризуя сущность данных трансформаций, Т. В. Логвинова справедливо указывает, что «современные Интернет–технологии создают виртуальные пространства и общности, предлагают государству, его партнерам и оппонентам все новые и новые способы и методы взаимодействия. Отправление государственной власти по технологиям on-line и «электронного правительства» постепенно становится приметой нашего времени. Государственные структуры начинают осваивать технологии PR–коммуникаций, политической рекламы и другие современные методы общения с гражданским обществом, поддержания контактов с партнерами и оппонентами. Использование новых коммуникативных технологий ведет к качественному преобразованию социума на основе принципов гражданского и информационного общества. Все эти изменения обуславливают становление новой формы организации власти в современных обществах — медиакратии, образующей специфические политические отношения общества и правящего класса, создающей новые возможности использования государственной власти». [3, с. 3]
В результате, к началу 2000- х гг. связи с общественностью прошли свою институционализацию в системе государственного механизма всех без исключения развитых стран, в которых реализуется модель правовой, демократической и республиканской формы государства.
В качестве отдельного элемента государственного механизма структуры, обеспечивающие связь с общественностью реализуют «целенаправленное взаимодействие структур государственного аппарата (органов, организаций, учреждений) с гражданами и общественными институтами, которое можно определить как реализуемую ими информационно-коммуникативную функцию публичной власти и управления, позволяющую оценивать отношения различных кругов общественности к тем или иным решениям и действиям, идентифицировать провозглашаемую и реально проводимую политику, соотносить реализуемые программы с общественными интересами, формировать массовые представления по каким-либо проблемам для обретения общественного понимания, поддержки принятия и выполнения соответствующих мер». [1, с. 174]
В контексте совершенствования российского опыта формирования данных структур целесообразно проанализировать варианты институционализации PR структур в системе государственного управления на примере стран «второго эшелона» Европейского союза таких как Эстония, Венгрия и Финляндия. Представляется, что указанные государства, за исключением Финляндии, характеризуют сходные с Российской Федерации процессы трансформации политической системы в целом и государственного механизма в частности, катализатором которых стало разрушение биполярной геополитической системы в результате завершения «холодной войны».
Финская республика представляет собой относительно молодое государственное образование. Длительное время Финляндия на правах автономии существовала в составе Шведского королевства и Российской империи. В 1917 г. Финляндия обрела политическую независимость, вследствие чего началась эволюция ее республиканской государственности. Особенность Финляндии заключалась в том, что даже в условиях отсутствия государственного суверенитета в стране к началу XX в. уже сформировались государственно-правовые институты, характерные для развитых стран Европы. В этой связи становление в Финляндии суверенной правовой республиканской государственности заняло относительно небольшой хронологический промежуток.
После второй мировой войны в Финляндии начинает формироваться новая модель государственного управления, которую можно характеризовать как «государство всеобщего благосостояния». В рамках данной модели реализуется парламентская республика.
Данная форма государства, характерная в настоящее время для всех скандинавских государств в качестве своей основы предполагает устойчивое развитие демократических структур в условиях реализации активной социальной политики, целью которой является обеспечение высокого уровня и качестве жизни абсолютного большинства населения. Иными словами, форму финского государства, сформированную в общем и целом к началу XXI в. можно характеризовать как «скандинавский социализм». Сегодня можно констатировать очевидные успехи его развития. Так, по данным «Глобального отчета конкурентоспособности Всемирного экономического форума» в 2016 г. Финляндия по уровню и качеству жизни населения вошла в тройку мирового рейтинга. [5]
В рамках этой социально-политической системы государственные структуры, обеспечивающие устойчивые связи с общественностью, традиционно играют важнейшую роль. Так, уже в 1920- е гг. в Финляндии получили развитие исследования возможностей использования PR технологий в контексте реализации управленческой деятельности. В 1930- е гг. в ряде финских министерств под влиянием американского опыта возникла должность пресс-атташе.
На этапе формирования новой модели финской государственности (начиная со времени окончания Второй мировой войны) все ключевые министерства имели в своем составе подразделения, отвечающие за развитие связей с общественностью.
События начала 1990- х гг., связанные с окончанием «холодной войны» существенным образом повлияли на дальнейшую эволюцию системы государственного управления финской республики. В частности, распад мировой системы социализма спровоцировал социально-экономический кризис в стране, результатом преодоления которого стала оптимизация всей системы государственного управления. В результате ее проведения существенным образом сократилось количество управленческих структур, реализующих властные полномочия на местном уровне, а существующие в их составе PR структуры были выведены из системы управления и институционализировались в системе «государственной инфраструктуры».
Иными словами, в настоящее время окончательно сформировалась важнейшая особенность PR структур в системе финского государственного управления, которая состояла в развитии многочисленных негосударственных организаций, специализирующихся на связях с общественностью, оказывающих необходимую помощь властным структурам в процессе осуществления данной функции. Среди таких организаций следует упомянуть, в первую очередь, созданный в 1937 г. Союз пропаганды. В 1947 г. его приемниками стали Ассоциация специалистов по связям с общественностью, а также Финское общество по связям с общественностью (ProCom). Именно эти структуры в настоящее время осуществляют двустороннюю коммуникацию между властными структурами и институтами финского гражданского общества.
Функционирование PR структур в двух других рассматриваемых государствах — Венгрии и Эстонии в значительной степени отличаются от опыта Финляндии. Данное обстоятельство определяется, в первую очередь, длительным нахождением Эстонии и Венгрии в составе социалистического лагеря, в котором первая из них не имела государственного суверенитета.
После краха советской системы ключевым фактором формирования и использования PR технологий в государственной системе указанных стран стало влияние западных демократий. В отношении Эстонии, которую западное сообщество стало рассматривать, наряду с другими прибалтийскими государствами, в качестве своеобразно «антироссийского щита» оно было реализовано в наибольшей степени.
В результате уже с середины 1990-х гг. в рамках эстонского государственного механизма стала реализовываться концепция «электронного правительства». Ее суть заключается в организации использования современных информационных технологий в обоюдовыгодных интересах общества и государства. При этом они не только способствуют эффективному осуществлению государственных функций, но и обеспечивают устойчивую двустороннюю связь институтов гражданского общества и государственных структур, что в свою очередь, придает государственному управлению необходимую «гибкость».
В настоящее время вышеуказанная PR технология успешно реализуется в сфере налогового управления (более 86 процентов эстонских налогоплательщиков предоставляют свои декларации посредством специального информационного сервиса), обсуждения принятия государственных решений (более 80 % жителей Эстонии имеют ID-карты и многие из них использовали его для предоставления цифровых подписей или электронного голосования; контроля за реализацией государственной политики (население Эстонии, используя специальный сервис, имеет возможность отслеживать характер бюджетных расходов в режиме реального времени). [6]
В Венгрии ситуация с развитием PR структур в сфере государственного управления находится в зачаточном по сравнению с вышерассмотренными странами состоянии. Несмотря на наличие в структуре всех органов власти подразделений, отвечающих за организацию связей с общественностью, до 2010 г. их деятельность носила во многом формальный характер, вследствие чего система государственного управления в Венгрии обладало минимальной транспарентностью. В указанном году Венгрия стала участником европейской программы «Партнерство открытого правительства», однако в настоящее время вышло из него. Более того, правительством В. Орбана приняты нормативно-правовые акты, затрудняющие институтам гражданского общества получение исчерпывающей информации об особенностях и результатах деятельности органов власти. [7]
Таким образом, очевидно, что в системе государственного управления венгерской республики PR- технологии практически не реализуются. Данный факт вызывает обоснованные сомнения относительно характеристики формы венгерского государства как правового и демократического.
Завершая рассмотрение особенностей функционирования PR служб в государственном управлении некоторых европейских стран, следует еще раз подчеркнуть, что данные институты представляют собой тренд современного общественно-политического развития, являясь важным критерием характеристики прогрессивности политической системы той или иной страны. Как показывает историческая практика, в настоящее время реализуется три основные модели функционирования PR cтруктур в государственном механизме.
Первая из них предполагает их институционализации в рамках государственного механизма. В этом случае функции «PR cопровождения» власти возлагаются на профессиональные организации масс-медиа, деятельность которых имеет коммерческий характер (опыт Финляндии). Вторая модель предполагает активное использование информационных технологий для обеспечения двусторонней коммуникации общества и власти. Причем в этом случае абсолютное большинство граждан имеет возможность влиять на принятие государственных решений и контролировать их реализацию (модель Эстонии).
Третья традиционная модель предполагает развитие PR структур в качестве отдельных элементов организационной структуры отдельных государственных органов. В этом случае государство самостоятельно определяет возможности и направления диалога с институтами гражданского общества. Структура таких элементов государственного механизма, как правило, является типовой и предполагает наличие четырех подразделений: информационно-аналитического отдела; отдела по информационным коммуникациям; отдела по работе с политическими партиями и организациями. По такому пути идет эволюция системы государственного управления республики Венгрия.
Следует заключить, что в независимости от варианта практического воплощения реализация PR технологий в системе государственного управления является следует рассматривать в качестве главнейшего фактора, обеспечения его транспарентности (открытости), что, в свою очередь, является ключевым основанием обеспечения развития правовой и демократической государственности.
Литература:
- Государственное управление: основы теории и организации / под ред. В. А. Козбаненко. — М.: Статус, 2011. — 379 с.
- Козлов С. В. Связи с общественностью в органах власти. — Новосибирск: РАНХиГС, 2014. — 198 с.
- Логвинова Т. В. Связи с общественностью в системе государственного управления // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. — С.1–7.
- Чебанова Н. С. Связи с общественностью в органах власти. — М.: Спутник+, 2016. — 70 с.
- Отчет Всемирного экономического форума. Рейтинг глобальной конкурентноспособности. — URL: http://gtmarket.ru/news/2016/09/28/7304
- https://ec.europa.eu/europeaid/public-administration-reform-estonia_en
- http://bbj.hu/politics/hungarian-govt-quits-pro-transparency-organization_125900
