Понятие и признаки местного самоуправления



Местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации и провозглашается как форма власти народа. Многие ученые утверждают, что демократия в Российской Федерации начнет расти только в том случае, если на местах граждане начнут принимать участие в делах местного населения. Однако для того чтобы определиться, для чего необходимо местное самоуправление и что из себя оно представляет, нужно разобраться с понятием и признаками данной формы самоорганизации народа.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципалитет, самостоятельность, принципы, власть.

Local self-government is guaranteed by the Constitution of the Russian Federation and is proclaimed as a form of power of the people. Many scholars argue that democracy in the Russian Federation will begin to grow only if local citizens begin to take part in the affairs of the local population. However, in order to determine why local self-government is necessary and what it is, you need to understand the concept and characteristics of this form of self-organization of the people.

Keywords : local government, municipality, independence, principles, power.

Перед тем как раскрывать вопрос понятия местного самоуправления, стоит отметить, что слова «местный» и «муниципальный» имеют идентичные понятия. Слово «муниципальный» имеет латинское происхождение municipium и означает «самоуправляющаяся община» [1].

Термин «местное самоуправление» является частным по отношению к понятию «самоуправление». Н. С. Бойко выделил следующие признаки самоуправления: принадлежность власти всему коллективу; осуществление власти коллективом непосредственно либо через выборные органы; совпадение субъекта и объекта управления (народ); регулирование путем совместного принятия решений; совместное ведение общих дел, самостоятельная ответственность за осуществляемую деятельность и принятые решения; защита общих интересов [2]. Все указанные признаки характерны также и для местного самоуправления.

Под местным самоуправлением в Российской Федерации в части 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06.10.2003 № 131-ФЗ понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [3].

Из данного определения можно вычленить основные признаки местного самоуправления.

Первым признаком является то, что местное самоуправление — это форма осуществления публичной власти (власть, исходящая от народа). Подтверждение данного признака содержится в части 2 статьи 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления [4]. В то числе свое мнение выразил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.01.1997 № 1-П, в котором указал, что публичная власть также осуществляется на местном уровне, при этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [5].

Вторым признаком можно выделить самостоятельность власти местного народа, но лишь в тех пределах, которые установлены Конституцией Российской Федерации и законодательством РФ.

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно [4]. То есть фактически власть на местах настолько самостоятельна, насколько это позволяет ей государственная власть, выраженная в законодательных рамках. Определение данной самостоятельности закреплено в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законах субъектов, которые распределяют полномочия между субъектом РФ и органами местного самоуправления.

К тому же многие авторы считают, что власть на местах имеет хозяйственный характер, а значит самостоятельность распространяется лишь на данную сферу жизни местного населения. Так, Коваленко К. И. считает, что местное самоуправление направлено на решение вопросов местного значения, которые так или иначе связаны с хозяйственной жизнедеятельностью населения муниципального образования [6]. Данная точка зрения отражается и в самом указанном выше определении, в котором указано, что местным самоуправлением решаются вопросы местного значения, то есть за данные рамки муниципальная власть не вправе выходить.

Таким образом, в отличие от государственной власти, у которой самостоятельность является более широкой, муниципальная же власть имеет определенные ограничения, закрепленные в законодательстве РФ.

Несмотря на регламентированные в нормативных правовых актах полномочия местного самоуправления, федеральные органы, органы государственной власти субъектов РФ могут выходить за рамки и предоставлять ОМС государственные полномочия, при этом осуществляя финансовую поддержку при их передаче. В этой связи некоторые авторы считают, что местное самоуправление представляет собой уровень государственной власти, независимого политико-территориального образования [7].

Третьим признаком является наличие двух форм осуществления власти на местах: непосредственно и через органы местного самоуправления (далее также — ОМС). Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления власти выделены в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: сход граждан, правотворческая инициатива, местный референдум, муниципальные выборы и прочие. В главе 6 данного закона закреплены органы местного самоуправления [3].

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган, иные органы и выборные должностные лица [3].

При этом необходимо указать, что согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [4], однако в соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории [3].

Исходя из комплексного толкования указанных норм, органы местного самоуправления являются частью единой системы публичной власти, но не входят в государственную. Здесь необходимо отметить, что противоречий в указанных статьях нет, так как ранее уже было указано, что публичная власть и государственная власть не являются тождественными понятиями. В публичную власть (власть исходящую от народа) входят две формы власти: государственная и муниципальная. Следовательно, разграничение органов позволяет подтвердить факт самостоятельности местного самоуправления, как института власти в Российской Федерации.

В то же время стоит обратить внимание на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Конституция РФ содержит понятие «структура органов местного самоуправления», но не имеет понятия «системы органов местного самоуправления», что по моему мнению является ошибочным, так как между вышеназванными понятиями есть существенная разница. В структуру входит лишь внешний перечень определенных органов, а система характеризует собой еще и взаимосвязанные отношения между органами, то есть система является более широким понятием по отношению к структуре. В этой связи Дорофеев А. В. предлагает внести изменения в часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 с указанием вместо слова «структуры» более подходящего — «системы», так как оно отражает не просто наличие данных органов, но и их совместное осуществление власти на местах [8].

Четвертым признаком является наличие ответственности местного населения. В теории права выделяют положительный и негативный виды ответственности. Кокотов А. Н. указывает, что положительная ответственность выражается в понимании важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить их как можно лучше, эффективнее, быстрее [9]. В то время, как негативной ответственностью являются определенные отрицательные для лица последствия, лишения, которые направлены на лицо властными институтами.

Так для местного населения характерна положительная ответственность, то есть выражение собственной воли с целью наиболее эффективного решения вопросов местного значения. Негативный вид ответственности также присущ местному самоуправлению, однако данный вид напрямую не направлен на местное население, а скорее на представительные и иные органы, должностные лица, что подтверждается главой 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая носит название «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью» [3].

Ответственность, как признак местного самоуправления является подтверждением того, что ОМС осуществляют свою власть самостоятельно, так как беря на себя ответственность в решении того или иного местного вопроса, орган или должностное лицо дает себе отчет, что то или иное действие может повлечь за собой последствия, за которые ответственность будет нести он сам. В то же время, если бы вместо ОМС были бы органы местного управления, и они бы не обладали самостоятельностью, ответственность бы несла государственная власть, так как распоряжения о том или ином действии ставят перед собой вышестоящие инстанции по данной вертикали власти. Следовательно, данный признак тоже является ключевым при определении чем является местное самоуправление.

И последним, пятым признаком, является решение вопросов, исходя не только из интересов населения, но и с учетом исторических и иных местных традиций. Данный признак является не менее существенным, о чем ранее нами было упомянуто после исследования исторических изменений местного самоуправления в России. Ведь фактически целью создания местного самоуправления и является решение вопрос на местном уровне с учетом интересов населения, истории и местных традиций. Без осуществления данного принципа смысла в функционировании местного самоуправления не будет. Именно при помощи данного принципа будет всецело реализовываться право граждан местного сообщества на решение вопросов местного значения.

Иное понятие содержится в части 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [10].

Проводя сравнительный анализ двух определений местного самоуправления, можно выявить существенные отличия. Во второй дефиниции субъектом права на местное самоуправление являются органы местного самоуправления, когда как в федеральном законодательстве субъектом является народ, что представляется более верным. Н. С. Бойко считает, что определение данное российским законодателем наиболее полно отражает сущность местного самоуправления, но при этом указывает, что оно является не констатирующим фактом, а правовым идеалом [2].

Вторым отличием международно-правового определения является то, что под местным самоуправлением понимается не власть народа, закрепленная в определенной форме, а именно субъективное право граждан, которое выражается в реальной способности местного населения регламентировать значительную часть публичных дел.

Форма власти местного населения является более широким понятием нежели реальная способность что-либо регламентировать. Если воспринимать определение, данное в Европейской хартии буквально, то фактически у местного населения есть лишь право устанавливать определенные правила, при том, что власть предусматривает не только данное правомочие, но и исполнительные действия.

В публичные дела государства входят как государственные полномочия, так и полномочия, данные местному самоуправлению. Таким образом, исходя из понятия, данного в Европейской хартии в полномочия местных органов входят большинство не только прав муниципальных, но и государственных, что не отражает нынешний этап развития местного самоуправления в РФ. Скорее данное понятие бы характеризовало местное самоуправление, функционирующее в контексте теории местной общины, когда местное самоуправление превалирует над государством и занимается большинством дел.

К тому же определение, данное в Европейской хартии, не включает в себя те признаки, которые есть в федеральном законодательстве: территориальность, учет исторических и традиционных ценностей местного населения.

Международно-правовое понятие местного самоуправления не отражает действительность развития муниципальной власти во взаимоотношениях с государственной властью в Российской Федерации.

В то же время Российская Федерация Федеральным законом от 28.02.2023 № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» прекратила для себя действие Европейской хартии местного самоуправления [11].

В этой связи более верным будет исследовать гарантии прав граждан на местное самоуправление, опираясь на определение, данное федеральным законодательством при этом используя судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации.

В одном из таковых постановлений Конституционный Суд РФ указал, что местное самоуправление, по смыслу определяющих его конституционно-правовой статус статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2) и 130–133 Конституции Российской Федерации, выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления вопросов местного значения, и одновременно является неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно установленных пределах в решении вытекающих из статей 2 и 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека [12].

Таким образом, местное самоуправление в РФ — это не только форма осуществления местным народом своей власти, но и публично-территориальная самоорганизация населения и неотъемлемая часть единого механизма управления делами федеративного государства, что помимо власти также показывает взаимосвязанность и незаменимость элементов публичной власти, а также возможность граждан самостоятельно осуществлять задуманные идеи, что подразумевает под собой понятие самоорганизации.

Ранее нами было указано, что в законопроекте № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» местное самоуправление также подразумевает под собой форму самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов местного значения [13]. Однако данное определение мало чем отличается от общественной организации, что свидетельствует о специфичном использовании термина «самоорганизация».

Аналогичное понятие содержится в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества (принята 29.10.1994), только вместо термина «самоорганизация» используется схожее словосочетание «система организации». Так согласно данной Декларации под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства [14].

Упоров В. И. дал свое понятие местного самоуправления: «Местное самоуправление — это форма реализации народом своей власти на территории относительно небольших населенных пунктов (внутригородских районов) с численностью жителей до 50 000 человек, предусматривающая как непосредственное осуществление населением вопросов местного значения, так и посредством органов местного самоуправления в соответствии с предоставленными им полномочиями» [15].

Такой подход является достаточно необычным, так как подразумевает выделение местного самоуправления только в тех местностях, где численность не превышает определенного количественного порога. В этой связи остается открытым вопрос: что если в каком-либо поселении количество жителей увеличится настолько, что перерастет законодательно закрепленный порог граждан в одной местности, как в этом случае поступать государству, упразднять поселение?

Предложенное количественное разделение, во-первых, будет иметь последствие в виде постоянного изменения статусов определенных территорий, а во-вторых, лишает иное население права на местное самоуправление.

При том, что сомнительная идея количественного порога кажется нереализуемой на практике, Упоров В. И. все-таки указывает, что местное самоуправление — это форма реализации народом своей власти, что является, по моему мнению, верным и соответствует статье 3 Конституции РФ.

Таким образом, исследуя законодательные, международно-правовые, судебные, доктринальные понятия местного самоуправления, самым приближенным к действительности все же является данное в федеральном законодательстве. Однако иные понятия также имеют место быть, но лишь в качестве дополнения к основному.

Литература:

1. Чаннов, С. Е. Муниципальное право: учебник и практикум для вузов / С. Е. Чаннов. — 5-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 307 с. — (Высшее образование). — ISBN 978–5–534–16104–5. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. с. %PAGE % —
2. URL: https://urait.ru/bcode/530428/p. %PAGE % (дата обращения: 22.12.2023). С. 13.
3. Бойко, Н. С. Муниципальное право: учебное пособие для вузов / Н. С. Бойко. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 430 с. — (Высшее образование). — ISBN 978–5–534–16431–2. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. с. %PAGE % — URL: https://urait.ru/bcode/531025/p. %PAGE % (дата обращения: 22.12.2023). с. 171–179
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике») — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
7. Коваленко, К. И. Государственная власть и местное самоуправление в системе публичной власти: вопросы понятия и содержания / К. И. Коваленко // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2020. — № 2(60). URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_43117163_59889962.pdf
8. Антонец, Д. Д. Понятие местного самоуправления в Российской Федерации / Д. Д. Антонец. — Текст: непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 2 (240). — С. 96–100. — URL: https://moluch.ru/archive/240/55377/ (дата обращения: 18.02.2024).
9. Дорофеев, А. В. «система» и «структура» органов местного самоуправления: соотношение понятий / А. В. Дорофеев // Теоретический и практический потенциал современной науки: Сборник научных статей / Научный редактор Н. А. Шайденко. Том Часть VII. — Москва: Издательство «Перо», 2020. — С. 140–145. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_44255007_67040688.pdf
10. Муниципальное право России: учебник для вузов / А. Н. Кокотов [и др.]; под редакцией А. Н. Кокотова. — 8-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2023. — 406 с. — (Высшее образование). — ISBN 978–5–534–16384–1. — Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. с. %PAGE % — URL: https://urait.ru/bcode/530918/p. %PAGE % (дата обращения: 22.12.2023). С. 21.
11. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15.10.1985) — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
12. Федеральный закон «О прекращении действия в отношении Российской Федерации международных договоров Совета Европы» от 28.02.2023 № 43-ФЗ — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
14. Проект Федерального закона № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» URL: file:///C:/Users/User/Downloads/-207416057.pdf
15. Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества (Принята 29.10.1994) — Доступ из СПС «КонсультантПлюс». — Текст: электронный.
16. Упоров, И. В. «Форма народовластия» или снова «самоорганизация граждан»: понятие местного самоуправления претерпевает законопроектное изменение / И. В. Упоров // Заметки ученого. — 2022. — № 1–1. — С. 433–438. URL: https://www.elibrary.ru/download/elibrary_48118569_51437356.pdf