В статье анализируются вопросы, связанные с такой стадией законотворческого процесса как законодательная инициатива. Автор выявляет особенности реализации законодательной инициативы, ее понятие, анализирует субъектный состав. При проведении настоящего исследования автор приходит к выводу о наличии ряда проблем, связанных с практической реализацией законодательной инициативой. Автор делает вывод, что основные проблемы законотворчества связаны не с формальными и количественными показателями, а с содержанием и качеством законопроектов. Предлагаются также пути совершенствования механизма законодательной инициативы.
Ключевые слова: законодательная инициатива, законопроект, законотворческий процесс, нулевые чтения, конституционное право.
The article analyzes issues related to such a stage of the legislative process as a legislative initiative. The author identifies the features of the implementation of the legislative initiative, its concept, analyzes the subject structure. In conducting this research, the author comes to the conclusion that there are a number of problems associated with the practical implementation of the legislative initiative. The author concludes that the main problems of lawmaking are not related to formal and quantitative indicators, but to the content and quality of draft laws. It also suggests ways to improve the mechanism of legislative initiative.
Key words : legislative initiative, draft law, legislative process, zero readings, constitutional law.
Важным аспектом законотворческой деятельности является процедура подготовки и внесения законопроекта в законодательный орган. На этой стадии определяющая роль отведена субъектам законодательной инициативы. Степень активности участников общественных отношений, возникающих в процессе реализации субъектами права законодательной инициативы своих полномочий, может зависеть от ряда факторов, начиная от того, какой характер носит указанное право в системе полномочий субъекта законодательной инициативы — обязательный или факультативный, заканчивая уровнем динамики общественных отношений: кардинальная смена общественно-политической обстановки в стране, как правило, влечет за собой необходимость правового урегулирования тех или иных общественных отношений.
Для начала определим, что представляет собой право законодательной инициативы. Так, под правом законодательной инициативы, как правило, понимается закрепленное законодателем право внесения предложений о принятии конкретного закона на рассмотрение федерального законодательного органа, в данном случае Федерального Собрания Российской Федерации.
Такому праву корреспондирует обязанность парламента рассмотреть инициативу, оформленную в соответствии с установленным законодательством в соответствующий пакет документов, и самостоятельно принять решение о вынесении/невынесении на обсуждение предложения субъекта законодательной инициативы.
Само по себе законодательная инициатива представляет собой стадию законодательного процесса, предусматривающая реализацию гарантированного законом права определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить с предложениями о необходимости принятия, изменения или отмены действующих законов.
В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ [1]) правом законодательной инициативы наделены глава государства, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, а также высшие суды — Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации — в рамках вопросов собственного ведения.
Стоит отметить, что статистический анализ открытых данных в системе законодательства Государственной Думы Российской Федерации [3] свидетельствует о том, что подавляющее большинство в массиве принятых законов составляют изменения и поправки в действующее законодательство. Наиболее убедительный примером внесения многочисленных изменений в действующие законодательные акты служит Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которые увеличился с момента его принятия практически втрое.
Вместе с тем основные проблемы законотворчества связаны не с формальными и количественными показателями, а с содержанием и качеством законопроектов.
Так, вышеупомянутой частью 1 статьей 104 Конституции РФ законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации законодателем предоставлен реальный механизм реализации права законотворчества. Наиболее актуальной проблемой в данном механизме является низкая активность инициирования законопроектов региональными законодателями и, как правило, в случае активности последних, низкое качество законопроектов. Чаще всего вносятся изменения и дополнения в действующие законы, а не проекты принципиально новых законов. Законопроекты зачастую не имеют целостного характера, обладают неоправданно узким предметом регулирования, в них не вполне соблюдены требования юридической техники. Региональные законодатели нередко предпринимают попытки решить на федеральном уровне локальные вопросы, не учитывая ситуацию в других субъектах Российской Федерации.
Представляется, что низкая активность указанных участников связана, как правило, с ситуацией, когда регионы не выходят на общефедеральный масштаб, имея локальный предмет регулирования, что обуславливает точечный характер вносимых законопроектов, отсутствие всесторонности и полноты изучения предмета законопроекта, либо в случае, когда в основном инициируются поправки в законы, в то время как цельные законопроекты являются исключением из правила [5, с. 92]. В этой связи С. А. Авакьяном также поднимается вопрос о размытии понятия «интересы субъекта Российской Федерации» при осуществлении членами Совета Федерации своих функций. «Размытие» выражается в неясности, чьи интересы представляет член Совета Федерации: региона в целом, как элемента федеративного государственного устройства, населения субъекта Российской Федерации, органа законодательной власти или исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо всех в совокупности [2, с. 7]. Представляется, что решение вопроса размытия функций члена Совета Федерации по большей части имеет теоретическое, нежели практическое значение.
В рамках данной темы научный интерес представляет такая практика отработки законопроектов в режиме предварительного согласования, как «нулевые чтения». На этом этапе проявляется заинтересованность взаимодействия законодательных органов или представителей законодательных органов с лоббистами. Лоббизм в правотворчестве, как политической, так и социальной направленности набирает популярность постольку, поскольку такое взаимодействие обеспечивает некоторую организационную, техническую, информационную поддержку рабочим группам.
В науке также высказываются предложения о включении в круг субъектов права законодательной инициативы и других лиц, в частности Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Общественной палаты [4, с. 36]. Полагаем, что такая точка зрения имеет право на существование.
Таким образом, вышеизложенное демонстрирует, что несмотря на четко регламентированный механизм реализации права законодательной инициативы, причем с довольно широким субъектным составом, по тем или иным причинам законотворчество в Российской Федерации имеет свои недостатки.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.10.2020).
- Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 8–12.
- Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Официальный сайт [Электронный ресурс] // URL: http://duma.gov.ru/legislative/consideration/ (дата обращения: 26.10.2020).
- Носов С. И. О некоторых проблемах законотворчества в Российской Федерации // Юрист. 2016. № 21. С. 36–40.
- Панов А. А. Участие субъектов Российской Федерации в принятии решений на федеральном уровне // Lex russica. 2017. № 1. С. 78–93.
