В данной статье рассматривается право законодательной инициативы, реализация этого права депутатами Законодательного Собрания Краснодарского края. Приводятся особенности законодательной инициативы депутатов.
Ключевые слова: законодательный процесс, законодательная инициатива, субъект законодательной инициативы, Законодательное Собрание Краснодарского края.
Построение в России правового государства невозможно без совершенствования всего законодательного процесса. Критерием эффективности законодательного процесса можно считать принятие актуальных и востребованных законов, обеспечивающих развитие и укрепление общественных отношений, решение задач построения демократического, социального государства.
Нынешние реалии современного мироустройства предъявляют новые требования к функционированию государства. В жизнедеятельности любого государства именно от принятых законов зависит качество жизни граждан, улучшение качества всех стадий законодательного процесса является крайне необходимой мерой.
Как считает Ю. Г. Арзамасов, «под законодательным процессом можно понимать нормативно установленный порядок внесения законопроектов на рассмотрение в законодательный орган, их рассмотрение, принятие, подписание и обнародование» [2].
Законодательный процесс в Российской Федерации базируется на общих принципах, к которым можно отнести: законность, гласность, коллективное обсуждение и решение вопросов, политическое многообразие, федерализм, верховенство федерального законодательства [8].
Под субъектом права законодательной инициативы принято считать орган или лицо (юридическое, физическое), обладающее правом внесения законопроектов, поправок к законопроектам.
Субъекты права законодательной инициативы на федеральном уровне определены в ст. 104 Конституции РФ [9], которыми являются: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Вышеперечисленные субъекты обладают правом законодательной инициативы по неограниченному кругу вопросов ведения, т. е. в полном объеме. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ но только по вопросам их ведения.
В научной литературе не единого мнения у авторов относительно стадий законодательного процесса, но оптимальным вариантом можно считать, что весь процесс проходит в своем развитии 5 стадий:
- законодательная инициатива;
- подготовка законопроектов;
- обсуждение законопроекта;
- принятие закона;
- опубликование закона.
Действительно, многие авторы сходятся во мнении, что право законодательной инициативы является первой стадией законодательного процесса. Но, считаю, что не менее важным является факультативная стадия, как «подготовка законопроекта», где определяется общественная потребность и значимость в закреплении на законодательном уровне соответствующей сферы общественных отношений. Сам процесс работы над законопроектом начинается именно с постановки вопроса о необходимости регулирования соответствующего круга общественных отношений.
Вопрос о сущности реализации права законодательной инициативы является одним из ключевых в теории и практике нормотворческой деятельности органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровне. Именно в этом праве выражается взаимосвязь законодательных (представительных) органов с политическими силами и общественными организациями, профильными структурами и населением страны. Именно на стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права, то есть права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного правового акта [3].
В научной литературе встречаются различные дефиниции законодательной инициативы. В узком смысле под правом законодательной инициативы принято понимать «право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом» [6]. В широком смысле право законодательной инициативы понимается как «внесение предложений законодательного порядка, обращенных в высший законодательный орган, по отношению к которому у законодательного органа нет обязанности принимать их к рассмотрению» [1].
По мнению М. Н. Марченко содержание права законодательной инициативы депутата включает три элемента:
возможность депутата внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;
возможность депутата требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;
возможность депутата обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав. [7]
Право законодательной инициативы на федеральном уровне осуществляется в форме внесения в Государственную Думу Федерального Собрания проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР; а также поправок к законопроектам.
В соответствии с ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, др. законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Сам порядок внесения законопроектов в Государственную Думу установлен Регламентом ГД.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, в пределах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, каждый субъект Российской Федерации самостоятельно регулирует свою законодательную деятельность, где право законодательной инициативы является важнейшей функцией.
Региональный законотворческий процесс представляет собой регламентированную совокупность последовательных процедур, осуществляемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и направленных на принятие (изменение, дополнение либо отмену) регионального закона. Данный процесс в целом аналогичен федеральному законотворческому процессу, а потому не получил широкого исследования в специальной литературе [5].
Право законодательной инициативы является одним из значимых полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Региональные инициативы — это своего рода показатель, который характеризует политическое и социально-экономическое положение на соответствующей территории. Кроме того, некоторые новации регионов могут опережать федеральное законодательство и в результате послужат хорошей основой для будущих федеральных законов. Так, ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10] устанавливает, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование.
Как и федеральное законодательство, нормативные правовые акты субъектов РФ содержат деление на общее, специальное и исключительное право законодательной инициативы. Под общим правом понимается возможность внесения инициатором законопроектов по неограниченному кругу вопросов; под специальным правом — возможность внесения проектов законов, ограниченная пределами компетенции инициатора; а под исключительным правом — строго ограниченное право конкретного субъекта инициативы вносить определенный вид законопроектов по ограниченному кругу вопросов [8].
Правовую основу законодательной инициативы в парламентах субъектов Российской Федерации составляют: Конституция РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10], конституциями (уставами), законами субъектов и регламентами высших законодательных (представительных) органов государственной власти.
Так, в соответствии п. 1, ст. 6 вышеуказанного закона «право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления.
Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации» [10].
В современной юридической науке всех субъектов законодательной инициативы принято делить на: императивных и факультативных. К императивным субъектам относятся: депутаты, высшее должностное лицо субъекта РФ, представительные органы местного самоуправления. К числу императивных субъектов законодательной инициативы могут относиться иные органы, общественные объединения и граждане, проживающие на территории данного субъекта, если конституция (уставы) субъекта РФ предоставляет им это право.
Например, в соответствии со ст. 55 Устава Краснодарского края правом законодательной инициативы в Законодательное Собрание края обладают:
а) депутаты Законодательного Собрания края;
б) постоянные комитеты и комиссии Законодательного Собрания;
в) депутатские объединения Законодательного Собрания края;
г) глава администрации (губернатор) края;
д) прокурор края, председатель краевого суда, председатель краевого арбитражного суда, избирательная комиссия Краснодарского края по вопросам их компетенции;
е) представительные органы местного самоуправления края;
ж) Краснодарское краевое объединение организаций профсоюзов;
з) депутаты государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представляющие Краснодарский край;
и) не менее 100 тысяч избирателей края, подписавших надлежащим образом коллективное обращение;
к) Торгово-промышленная палата Краснодарского края.
Так, враво законодательной инициативы депутата Законодательного Собрания Краснодарского края осуществляется в форме внесения в Законодательное Собрание Краснодарского края:
1) проектов законов Краснодарского края, проектов постановлений Законодательного Собрания;
2) проектов законов Краснодарского края (постановлений Законодательного Собрания) о внесении изменений в законы Краснодарского края (постановления Законодательного Собрания) либо о признании законов Краснодарского края (постановлений Законодательного Собрания) утратившими силу;
3) поправок к проектам законов Краснодарского края.
Депутат, внесший на рассмотрение, законопроекта обязан выступить с докладом при первом чтении законопроекта на заседании Законодательного Собрания, в котором обосновывается необходимость его принятия. Проекты законов, постановлений и поправки к проектам законов Краснодарского края представляются к рассмотрению в Законодательное Собрание в оформленном в соответствии с Методическими правилами подготовки и оформления правовых актов. Проект правового акта и прилагаемые к нему документы вносятся в одном экземпляре и подлежат обязательной регистрации в управлении делами Законодательного Собрания.
Проекты законов, постановлений Законодательного Собрания представляются депутатами в управление делами Законодательного Собрания и считаются внесенными с момента их регистрации. Управление делами может отказать в регистрации в двух случаях:
- В случае если подготовленный к внесению проект правового акта не соответствует требованиям Регламента Законодательного Собрания Краснодарского края, раздела VI Методических правил подготовки и оформления правовых актов;
- В случае если подготовленный к внесению проект правового акта предусматривает внесение изменений в правовые акты Краснодарского края, признанные утратившими силу.
В случае отказа в регистрации проект правового акта и приложенные к нему документы, а также решение об отказе в регистрации направляются обратно депутату.
Все проекты законов, иных правовых актов, внесенные в Законодательное Собрание и зарегистрированные в управлении делами, направляются председателем Законодательного Собрания в профильный комитет, который рассматривает их в течение 30 дней и вносит на очередное пленарное заседание Законодательного Собрания не позднее чем за 10 дней до даты его проведения. В течение этого срока профильный комитет направляет проекты нормативных правовых актов и вспомогательные материалы на заключение в другие комитеты Законодательного Собрания, правовое управление, финансово экономическое управление, территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю, прокуратуру Краснодарского края и при необходимости — в администрацию Краснодарского края.
Приняв решение о внесении проекта нормативного правового акта на рассмотрение Законодательного Собрания, профильный комитет вносит предложение председателю Законодательного Собрания о включении данного вопроса в проект повестки дня очередного пленарного заседания.
До принятия проекта постановления Законодательного Собрания на пленарном заседании Законодательного Собрания (проекта закона Краснодарского края — в первом чтении) депутат, внесший проект правового акта, вправе отозвать внесенный им проект правового акта путем подачи письменного обращения на имя председателя Законодательного Собрания.
В соответствии с Регламентом Законодательного Собрания Краснодарского края проекты федеральных законов и законодательные предложения о необходимости разработки новых федеральных законов и федеральных законов об изменении или отмене действующих федеральных законов Законодательное Собрание вносит в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации. Данные проекты вносятся в Государственную Думу Федерального Собрания после их рассмотрения на заседании Законодательного Собрания в соответствии с требованиями Регламента для проектов закона края и оформления в порядке, предусмотренном Регламентом Государственной Думы. Законодательная инициатива Законодательного Собрания Краснодарского края утверждается постановлением Законодательного Собрания.
При осуществлении права законодательной инициативы Законодательное Собрание края большинством голосов присутствующих на заседании депутатов принимает решение о назначении представителя (представителей) Законодательного Собрания при рассмотрении проекта федерального закона в Государственной Думе.
В соответствии с Регламентом комитет направляет законопроект на заключение в другие комитеты Законодательного Собрания, правовое управление Законодательного Собрания, финансово-экономическое управление Законодательного Собрания, прокуратуру Краснодарского края, территориальный орган Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю. Руководители постоянных комитетов, органов исполнительной власти края, других органов и организаций, которым направляется на согласование законопроект, рассматривают его в первоочередном порядке и визируют. Свои возражения указанные должностные лица излагают на месте согласования или отдельном листе, прилагаемом к законопроекту.
По решению комитета законопроекты могут быть направлены в иные территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, в органы исполнительной власти Краснодарского края, органы местного самоуправления в Краснодарском крае, организации для подготовки замечаний и предложений.
Предварительное рассмотрение законопроекта заключается в обсуждении его концепции и предполагает:
1) заслушивание доклада по законопроекту депутата, внесшего законопроект (его представителя), и (или) содоклада разработчика законопроекта;
2) заслушивание информации работника аппарата Законодательного Собрания, закрепленного за комитетом, о выявленных замечаниях и предложениях по законопроекту;
3) рассмотрение заключений комитетов Законодательного Собрания, правового управления Законодательного Собрания, финансово-экономического управления Законодательного Собрания, прокуратуры Краснодарского края, территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации по Краснодарскому краю;
4) рассмотрение предложений и замечаний администрации Краснодарского края, государственных органов, организаций, которым законопроект был направлен;
5) принятие решения о внесении лингвистических правок.
В 2014 году проведено 367 заседаний комитетов, в том числе 66 выездных, рассмотрено 1330 вопросов, организовано и проведено 7 парламентских слушаний, 954 заседания рабочих групп, проведено 42 проверки исполнения законодательства. Обсуждение наиболее актуальных и социально значимых проблем проходило на 229 совещаниях, круглых столах, конференциях.
В Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направлены 3 законодательные инициативы, в высшие органы государственной власти Российской Федерации — 17 обращений. Подготовлено 1067 заключений по проектам федеральных законов, рассмотрено 345 инициатив субъектов Российской Федерации.
Таблица 1
Законопроекты, поступившие от субъектов права законодательной инициативы в 2014 году в Законодательное Собрание Краснодарского края
|
№ п/п |
Субъект права законодательной инициативы |
Количество |
В процентах |
|
1. |
Постоянные комитеты Законодательного Собрания Краснодарского края |
312 |
73,2 |
|
2. |
Глава администрации (губернатор) Краснодарского края |
102 |
23,94 |
|
3. |
Прокурор Краснодарского края |
2 |
0,47 |
|
4. |
Избирательная комиссия Краснодарского края |
6 |
1,41 |
|
5. |
Представительные органы местного самоуправления |
3 |
0,71 |
|
6. |
Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представляющие Краснодарский край |
1 |
0,23 |
|
|
Всего от субъектов права законодательной инициативы |
426 |
100 |
На сегодняшний день в Законодательном Собрании Краснодарского края депутаты используют право законодательной инициативы только в рамках работы в профильных комитетах, т. е. субъектом законодательной инициативы выступают профильные постоянные комитеты Законодательного Собрания. Данная практика направлена на улучшение качества издаваемых законов путем изучения законопроекта более широким кругом лиц, в том числе экспертов.
В целом при создании региональных законов можно отметить как позитивные, так и негативные проявления в законотворческом процессе региональных парламентов. Можно с уверенностью сказать, что осуществление субъектами РФ собственного законотворчества является ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы Российской Федерации.
Литература:
- Антонова, Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1996. № 1.
- Арзамасов Ю. Г. Нормография: теория и методология нормотворчества. Москва.: Академический проект, 2007. С. 151.
- Васильев Р. Ф. Законодательный процесс. Понятие «институты. Стадии»: науч. практ. пособие М.: Юриспруденция, 2000. С. 180.
- Законодательный процесс: Научно практ. пособие. М., 2000. С. 256.
- Лебедева Н. В. Правотворческая деятельность региональных парламентов //Научные труды/ Российская академия юридических наук. М.: Издательская группа «Юрист», 2005. Вып. 5. Т. 1. С. 448–451.
- Теория государства и права / под ред. А. И. Денисова. М., 1967. С. 301.
- Теория государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М.,1987. С. 353.
- Фатеев А. Н. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации: общее и особенное // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003. С. 348.
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. М.: Эксмо, 2013. 63 с.
- Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
- Федеральный закон от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
- Устав Краснодарского края
- Закон Краснодарского края от 28 июня 1995 г. № 10-КЗ «О Законодательном Собрании Краснодарского края».
- Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 22 марта 1995 г. № 37-П «Об Общем положении о постоянных комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края».
- Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 30 января 2008 г. № 227-П «О Положении о постоянных комитетах Законодательного Собрания Краснодарского края».
- Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
- Регламент Законодательного Собрания Краснодарского края.
- Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. URL:http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/ViewFed/spziall?OpenDocument
- Официальный сайт Законодательного Собрания Краснодарского края. URL:http://kubzsk.ru.
