Проблемы деятельности Государственной Думы как основного субъекта законодательного процесса



В настоящее время Россия испытывает жесткое давление со стороны ЕС, США и других стран. Введение антироссийских санкций направлены на ослабление российской экономики и для изменения позиции России по самым крупным и значимым международным вопросам. В связи со сложившейся ситуацией международного характера вокруг Российской Федерации — в России как никогда необходима четкая опора, и этой опорой является законодательная база внутри страны, ее правовая система, позволяющая эффективно обеспечивать правопорядок в обществе.

Проводимые в России политические и экономические реформы потребовали интенсивного законотворчества, и становится, очевидно насколько важен сам процесс создания закона, выработка первоначального законопроекта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона адаптироваться в уже существующей правовой системе, экономические основы его существования и реальной возможности применения будущего закона на практике.

Согласно статье 94 Конституции РФ [1] представительным и законодательным органом РФ является парламент РФ — Федеральное Собрание. Федеральное Собрание, как гласит пункт 1 статьи 99 Конституции РФ, является постоянно действующим органом.

Сущность законодательной власти состоит в принятии законов, выступающих высшей формой выражения государственной воли. Наряду с законодательной функцией органы законодательной власти выполняют иные важные функции, а именно: финансовую (утверждает государственный бюджет); распорядительную, связанную с формированием высших исполнительных и судебных органов; контроль за деятельностью исполнительной власти.

Законодательная власть имеет представительный характер, то есть формируется посредством выборов. Как правило, высший орган законодательной власти называется парламент.

Орган законодательной и представительной власти России — Федеральное Собрание РФ в составе двух палат: 1) Государственной Думы; 2) Совета Федерации. Основная их функция — осуществление функции общефедерального законодателя — принятие федеральных законов.

Статус нижней палаты обеспечивается тем, что Государственная Дума, во-первых, выражает интерес народного представительства, поскольку избирается непосредственно народом; во-вторых, законодательный процесс начинается с Государственной Думы, поскольку законопроекты вносятся в Государственную Думу, тогда как Совет Федерации работает с уже принятыми Государственной Думой законами и даже когда сам Совет Федерации выступает субъектом права законодатель-ной инициативы, то свой законопроект Совет Федерации вносит опять-таки в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Законодательный процесс является формой реализации правовой политики. В конституции Российской Федерации, определено, что законотворчество является основной функцией Федерального Собрания. Но законотворчество все — таки следует рассматривать шире. Перед рассмотрением закона в Федеральном Собрании государственные органы, общественные объединения, научные учреждения проводят комплекс работ по подготовке документа.

Федеральный законодательный процесс представляет собой упорядоченную процедуру по созданию (принятию), изменению или отмене федеральных законодательных актов.

До сих пор нет четко выраженной до конца проработанной процедуры законотворчества, что в конечном итоге ведет иногда к некачественному принятию нормативных правовых актов.

Система работы по организации законодательного процесса имеет алгоритмическую структуру. Традиционно считается, что укрупненно схема принятия закона следующая: разработка законодательной инициативы, внесение законодательной инициативы в парламент, рассмотрение в парламенте, подписание закона Президентом РФ и доведение его до граждан.

В практической плоскости интересен алгоритм подготовки законодательных инициатив, который был бы защищен от воздействия негативных факторов, влияющих на качественную его отработку. В первую очередь необходимо исключить человеческий фактор (синдром единого мнения начальника), коррупционную составляющую и ошибки юридической техники.

Таким образом, необходимо применить комплекс специальных средств правовой политики. В первую очередь должен быть проведен правовой мониторинг интересующей области правового регулирования, которую необходимо либо изменить, либо регламентировать. Определить цели законопроекта, при этом на основе глубокого научного анализа выявить коллизии, не эффективные места существующего законодательства. Определить критерии, по которым можно оценить результат работы над проектом закона. Обобщить зарубежную практику и имеющийся передовой опыт регионального и муниципального законодательства. Провести работу с экспертным сообществом, работающим в практической плоскости. Смоделировать ситуации, которые происходят при существующем положении дел. Создать варианты нормативных актов и обосновать их. На основе созданных нормативных актов, смоделировать уже проработанные ситуации и выявить «узкие» места этих проектов. Далее проводится экспертная оценка проектов и выбор наиболее приемлемого варианта.

Разработанный вариант нормативного правового акта должен пройти обсуждение у широкого круга заинтересованных лиц. К работе должны быть привлечены институты гражданского общества, а если нужно, то и население права которого затрагиваются в этом нормативном акте.

Выработанный законопроект должен в качестве законодательной инициативы быть передан в Федеральное Собрание. Для этого вырабатывается окончательный текст проекта закона и подготавливается соответствующая сопроводительная документация. На этом этапе, на основе выработанных критериев целесообразности разработки документа, проект принимается в работу.

Профильный комитет Государственной Думы, сопровождая проект документа, должен производить контроль внесения в него поправок. Если по формальным признакам проект не отклонен, в том числе не является он аналогичным уже принятому закону в первом чтении, то необходимо проводить три вида экспертиз: правовую, лингвистическую и научную. На этой стадии, эксперты должны дать оценку специалистам, изначально работающим над этим законопроектом. Также законопроект должен рассматриваться Общественной Палатой.

В случае успешного рассмотрения и принятия законопроекта Федеральным Собранием и подписание Президентом РФ, первоначальный разработчик должен получить оценку своей работы. Если его проект, подвергся значительным изменениям, то здесь возможны три варианта: непрофессиональный поход разработчика к проекту, проведение аналогичной процедуры подготовки документа другой инстанцией, имеющей большие возможности и изменение документами имеющимся лобби.

Анализ результатов реализации законодательной инициативы, должен быть осуществлен профессионально, на основе всестороннего изучения ситуации в регламентированной области, должна быть дана экспертная оценка работе всех должностных лиц, участвующих в работе над проектом закона

Процедура правотворчества должна быть четко регламентирована и не позволять изменять закон вне мнения экспертных групп.

Таким образом, механизм нормотворчества является важнейшей формой осуществления правовой политики. Без действующей системы управления правовой политикой, невозможно и управлять процессом нормотворчества. Системность этого процесса важнейший залог улучшения правовой жизни общества.

В целом в настоящее время, законодательный процесс в Российской Федерации имеет достаточно прочную и хорошую правовую основу. Однако необходимо и дальше работать над совершенствованием существующей правовой системы.

Так, Объединенная Комиссия по координации законодательной деятельности, под руководством председателя Объединенной комиссии Первого заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Рыжковым В. А. провела достаточно эффективную работу по проведению дискуссий целью которых, являлось усовершенствование законодательного процесса, спорных административных вопросов. Вклад, вносимый Объединенной Комиссией по координации законодательной деятельности, оказался бесценен для Российской Федерации.

Тем не менее, в правовой системе существуют и серьезные недостатки.

В нашей правовой системе имеется огромное количество нормативных правовых актов, что на первый взгляд неплохо, ведь чем больше юридических документов, тем больше разрешаются те или иные процессуально значимые ситуации. Однако при тщательнейшем изучении нормативных правовых актов можно обнаружить серьезные недостатки, неопределенность, и даже двоякость в применении нормы, так называемые «дыры» и «пробелы», расплывчатость нормы, коллизий права в законодательстве образуют неэффективность возложенных на него ожиданий, а также принимает негативные последствия.

Также имеет место нарушения процедуры подготовки законопроектов. Некомпетентность, халатность, отсутствие специальных знаний и навыков у законодательных органов также не улучшают качество принимаемого закона.

Бесспорно, все недостатки нельзя искоренить мгновенно, однако необходимо стремиться к совершенствованию законодательного процесса. Порой, вместо принятия необдуманного нового закона, следует тщательнейшим образом заново проработать уже существующие законы и нормативные правовые акты, а также строжайшим образом следить за деятельностью комитетов, в свою очередь рассматривающих и дающих заключения по принимаемому закону, чтобы ни в коем случае правовую базу не попал некачественных закон.

На всех этапах развития Парламента РФ особое внимание научным сообществом и законодателями уделялось процедуре легитимации принимаемых им государственных решений. Легитимность принятия государственных управленческих решений выступает не просто как теоретическая проблема, но как сущностная составляющая современной действительности. На практике чем более требовательна система легитимации в аспекте порядка принятия государственных решений, тем выше политические и административные усилия должностных лиц представляющих государственную власть по оптимизации публично-властной деятельности [3].

Процедура принятия государственных решений и их легитимации в законодательных органах Российской Федерации является многоступенчатой, требующей проведения различного рода согласования интересов, взглядов и подходов, существующих в обществе по поводу рассматриваемой проблемы. Например, законопроект, поступивший в Государственную Думу ФС РФ, проходит предварительное обсуждение в профильном комитете, в некоторых случаях могут проводиться открытые парламентские слушания с привлечением заинтересованных групп, общественных организаций. Далее законопроект выносится на пленарное заседание Государственной Думы и проходит процедуру трехкратного обсуждения, затем принятый Государственной Думой ФС РФ закон поступает на рассмотрение в Совет Федерации ФС РФ и после его одобрения направляется на подпись Президенту Российской Федерации. В обоих случаях одним из основных способов принятия окончательных решений является процедура голосования, которая является универсальной формой коллективного выбора в представительных органах государственной власти.

Однако отдельные составляющие процедуры реализации данного права, представителями палат Парламента Российской Федерации, вызывают достаточно много вопросов в части легитимности принятых по его итогам решений.

Отсутствие более половины от общего числа депутатов на пленарных заседаниях Государственной Думы ФС РФ при рассмотрении законопроектов и принятия по ним решений было достаточно частым явлением. Ранее Регламентом Государственной Думы пунктами 2 и 2.1 ст. 85 предусматривалась возможность передачи депутатом Государственной Думы своего голоса другому депутату Государственной Думы посредством оформления соответствующего заявления (как правило, передача голоса производилась коллеге по партии), что в итоге, на наш взгляд, ставило под сомнение легитимность принятых таким образом решений, в виду того, что реализация права голосования при принятии государственных решений отнесенных к компетенции Государственной Думы должна осуществляться депутатом лично и без права передачи голоса другому депутату, как это, к примеру, принято в Парламенте Республики Казахстан. При этом, отменять, не проводить голосование по причине отсутствия депутатов невозможно, поскольку это нарушало бы законодательный процесс.

Первым в совершенствовании системы принятия государственных решений среди законодательных органов Российской Федерации стал Совет Федерации ФС РФ, внеся постановлением от 16.04.2014 № 127-СФ поправки к своему Регламенту дополнив ст. 85 частью 1 дававшей возможность отсутствующим по уважительной причине членам Совета Федерации, выразить заявлением на имя Председателя Совета Федерации свою позицию по любому вопросу повестки дня, которая отражается в стенограмме заседания Совета Федерации [2]. При этом, стоит отметить, что ни в одной из редакций Регламента Совета Федерации за все время его существования не было нормы, предусматривающей передачу голоса члена Совета Федерации, во время его отсутствия, другому его представителю.

С избранием седьмого созыва Государственной Думы Федерального Собрания РФ, по инициативе Председателя Государственной Думы В. В. Володина, был принят ряд решений, направленных как на совершенствование процедуры принятия решений, так и на повышение ответственности депутатов Государственной Думы при осуществлении представительской деятельности в Государственной Думе. В частности Постановлением от 21.10.2016 № 68–7 ГД были приняты аналогичные с Советом Федерации поправки к Регламенту Государственной Думы, исключающие возможность передачи депутатом Государственной Думы своего голоса другому депутату, в связи с отсутствием по уважительной причине (перечень уважительных причин, перечисленных в ст. 44 Регламента, также подвергся изменениям, которые нашли свое отражение в этом же Постановлении).

Указанные поправки, бесспорно, носят позитивный характер. С одной стороны, решается вопрос повышения ответственности, как это происходит в случае с депутатами Государственной Думы ФС РФ. С другой стороны, дают возможность отсутствующим по уважительной причине депутатам выносить собственные решения по вопросам повестки дня. Это, на наш взгляд, повышает легитимность принятых решений.

Как отметили в Государственной Думе, нынешние поправки для ужесточения парламентской дисциплины могут быть не последними и дальнейший контроль за посещением депутатами заседаний будет прорабатываться.

В заключение хотелось отметить, что за последние два года деятельности обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, предпринимаются значительные меры в части усовершенствования и предания более легитимного характера порядку принятия государственных решений. Взятый курс необходимо развивать и проводить постоянный поиск научно-обоснованных путей совершенствования способов выработки, принятия, исполнения управленческих решений, от которых зависит характер многих управленческих ситуаций, складывающихся в ходе осуществления своей профессиональной деятельности представителями Федерального Собрания Российской Федерации и в конечном итоге перейти к постановке новых целей и задач в части совершенствования процесса легитимации решений властного характера.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. — 2014. — № 9. — Ст. 851.
2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33 СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
3. Ширшиков В. В. Государственные решения в системе законодательной власти Российской Федерации // Право и современные государства. 2017. № 1. С. 15–19.