В статье освещаются актуальные вопросы становления и развития местного самоуправления в России. Отдельное внимание уделяется и проблематике современного состояния местного самоуправления на примере отдельного муниципального образования — Пуровского района. По итогам исследования указывается на то, что понимание принципов местного самоуправления в общественном сознании россиян еще не сформировано окончательно, как собственно и нет логичного понимания и представления значимости органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, местные власти, гражданское общество, политические процессы.
The article highlights the current issues of formation and development of local self-government in Russia. Separate attention is paid to the problems of the modern state of local government for example, a separate municipality Purovsky district. According to the results of the study indicated that the understanding of the principles of local self-government in the Russian public opinion has not yet formed, as actually there is no logical understanding and representing the importance of local government.
Keywords: local self-government, municipality, local authorities, civil society, political processes.
Актуальность и значимость темы местного самоуправления определяется, прежде всего, тем, что в условиях формирования демократических отношений именно оно выступает одним из ключевых факторов укрепления основ правового государства и гражданского общества. Ратификация Россией Европейской Хартии местного самоуправления, вхождение ее как полноценного государства в мировое сообщество требует активного развития гражданских инициатив среди населения, начиная с самого нижнего уровня. Идея самоуправления основывается на постоянном, непосредственном участии граждан в решении насущных вопросов местного значения, в удовлетворении своих потребностей и интересов. Однако в понимании населения не до конца сформировано понимание идей местного самоуправления, не определена окончательно и значимость органов местной власти. Жители отдельных муниципальных образований не осознают в полной мере своих возможностей влияния на органы власти, заложенных на законодательном уровне. Не хватает существующим муниципалитетам и самостоятельности, что приводит к тому, что механизмы взаимодействия населения и местной власти развиваются слабо.
На сегодняшний день граждане не испытывают полноценного доверия к органам местного самоуправления, что является следствием дестабилизационных политических и социально-экономических процессов 90-х годов прошлого века (снижение уровня социальной защиты, динамический рост скрытой безработицы, конфликты между ветвями власти). Поэтому без решения проблемы взаимоотношений населения и местного самоуправления в разрезе становления последнего нельзя окончательно говорить о формировании в России правового государства и гражданского общества. Именно поэтому целью нашего настоящего исследования является изучение и анализ опыта становления местного самоуправления в России с учетом оптимизации диалога между населением и властью на примере муниципального образования Пуровский район.
В России опыт местного самоуправления, несмотря на проводимые реформы и преобразования, сложно назвать полноценным. Отечественный опыт по внедрению основ местного самоуправления ознаменовался в России с приходом к власти Ивана Грозного (первый этап). Вплоть до Октябрьской революции, местное самоуправление как таковое отсутствовало, поскольку инициатива о его создании исходила не от населения, а от государства. Кроме того, со стороны правителей Российской империи применялись жесткие методы управления, совмещаемые с пристальным контролем над жизнью народа. Наиболее яркими муниципальными образованиями этого периода следует считать крупные города — Новгород, или Псков.
До начала XVI века местное самоуправление прочно базировалось на существующих обычаях и традициях. Несколько позже, с приходом к власти Петра I население стало приобщаться к управлению местными делами. Именно коренные реформы местного самоуправления пришлись на период его правления, так, России впервые была поделена на восемь губерний. Позже совершенствованием системы местного самоуправления занялась и Екатерина II, которая трудилась над упрощением процедуры контроля над жизнью населения. Теперь права граждан защищались специально созданными магистратскими образованиями. Р. Ш. Садигов подчеркивает, что накануне Октябрьской революции (перед началом второго этапа) Россия была поделена на 43 губернии по принципу самостоятельного финансового обеспечения [6]. Были упразднены земства и внедрено централизованное правление без плюрализма и многообразия. До начала 1990 года государственные органы плотно работали над реорганизацией системы органов местного самоуправления и расширением их полномочий.
Третий этап становления местного самоуправления ознаменовался принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который впервые на законодательном уровне закрепил практическое и функциональное значение органов местного самоуправления. Отношения между органами власти и населением были строгими, иерархичными с вертикальной подчиненностью, а методика управления отличалась обязательностью и отсутствием плюрализма.
И. В. Бабичев отмечает, что при переходе к четвертому (настоящему) этапу местное самоуправление стало первым весомым шагом на пути к развитию Российской Федерации как демократического, правового и социального государства. Так, новый этап ознаменовался становлением и формированием муниципальных образований, основанных на конституционных принципах и международных стандартах [4]. В современной России создана система правового регулирования местного самоуправления.
Так, Европейская хартия местного самоуправления рассматривает местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [1]. Согласно преамбуле Хартии органы местного самоуправления являются неотъемлемой частью демократического и конституционного строя. Органы обладают особыми полномочиями, они приближены к населению, границы их функционирования строятся на принципах гласности, открытости, демократизма и децентрализованной власти. Интересы местного самоуправления представлены функциональными обязанностями и полномочиями органов местного самоуправления. Местное самоуправление в рамках Европейской Хартии закрепляет за собой право на решение дел публичного уровня. Публичные дела предполагают решение вопросов как местного, так и общегосударственного значения. В Хартии также определяются условия использования финансовых ресурсов местного самоуправления. В частности, государство обеспечивает населению право на решение вопросов своей жизнедеятельности в рамках общества.
Не менее важным нормативным документом в сфере местного самоуправления является Конституция Российской Федерации, которая отражает большую часть положений Европейской Хартии, которая действует в Российской Федерации с 01.09.1998 года. В статье 3 Конституции России определяется, что одной из форм осуществления народовластия являются органы местного самоуправления. В ст.32 Конституции России определяется право населения избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В ст.33 Конституции России определено право граждан России на обращение с индивидуальными и коллективными жалобами в органы местного самоуправления. Об обязанности соблюдения положений Конституции России органами местного самоуправления говорится в ч.2 ст.15 Конституции России [2].
Правосудные начала в деятельности органов местного самоуправления также определяются Конституцией России. В частности, об этом говорит ст.18 Основного Закона РФ. Об обжаловании действий органов местного самоуправления говорится в ст.46 Конституции России. Данное положение на конституционном уровне закреплено не случайно, так как оно свидетельствует о взаимной ответственности за свои действия населения и органов местного самоуправления. Показательными являются ст.ст. 24, 40–41, 43 Конституции России. В них обращено внимание законодателя на то, что органы местного самоуправления через их должностных лиц обязаны обеспечить граждан реализацию права на ознакомление с документами и материалами, затрагивающими права и свободы.
В ст.ст. 8–9 Конституции России закреплено право муниципальной собственности, в том числе на землю и земельные участки различного назначения. Статья 12 Конституции России признает самостоятельность местного самоуправления. Кроме того, определено, что местное самоуправление и его основы формируются на территории всей России.
В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — ФЗ № 131) говорится о принципах территориальной организации [3].
Однако на практике проблема зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти до сих пор остается актуальной, что сделало его сдерживающим фактором на пути к становлению и завершению развития органов местного самоуправления. Отдельные муниципальные образования до сих пор не выработали путей решения данной проблемы, в частности, и Пуровский район.
Пуровский район представляет собой муниципальное образование, расположенное в Ямало-Ненецком автономном округе России. На территории Пуровского района действуют все гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией России, федеральным и региональным законодательством. Подход к муниципальному образованию с позиций теории общественного воспроизводства означает необходимость установления взаимосвязей и зависимостей между различными элементами региональной экономики, участвующих в формировании непрерывных процессов воспроизводства вещественных, трудовых и финансовых ресурсов образования.
Отличительная особенность этого подхода состоит в том, что муниципальное образование любого ранга рассматривается как целостная система, в рамках которой замыкается совокупность воспроизводственных циклов. Переход от экономики использования ресурсов к экономике их системного воспроизводства в условиях рынка заметно усложняется. Однако этот переход необходим как этап создания экономической системы устойчивого развития [5]. Поэтому задача управления на уровне муниципального образования заключается в том, чтобы выделить ту совокупность пропорций, которые локализуются на данном региональном уровне, и уже исходя из этого, строить всю систему и технологию управления. Естественно, что в условиях распределительно-отраслевой системы воспроизводственный подход к муниципальному образованию был не нужен, потому что основные рычаги управления и выделяемых ресурсов находились в руках министерств и ведомств.
В современных условиях, когда достаточно актуальной является проблема разработки систем устойчивого социально-экономического развития, адекватно отражаются общественно-экономические отношения, программно-целевой подход включается в общую технологию прогнозирования плановой деятельности, поэтому работы, связанные с теорией и практикой местного программного планирования, имеют весьма существенное значение. В связи, с этим Пуровский район стоит рассматривать с позиций многоотраслевого муниципального образования. В экономической сфере образование обладает хорошо развитой промышленностью, существует порт, налажен железнодорожный транспорт. Без преувеличения, Пуровский район можно назвать одним из важнейших промышленных центров Ямало-Ненецкого автономного округа, так как на его территории существует ряд промышленных предприятий. В связи, с этим необходимо задуматься о возможности привлечения дополнительных инвестиций в промышленность Пуровского района.
Факторы муниципального управления Пуровского района необходимо рассматривать с двух позиций. Во-первых, необходимо реализовать основные направления программ промышленного развития, обеспечить организацию, контроль и выполнение нормативно-правовых актов муниципальных органов власти, содействовать уменьшению территориальных диспропорций, выполнить государственных заказов и контрактов на производство промышленной продукции. Вторая группа охватывает функции, связанные с созданием и обеспечением эффективного функционирования региональных и локальных промышленных комплексов, решением социально-экономических, экологических проблем развития муниципального образования.
Очерчивая проблемы становления местного самоуправления Пуровского района, следует отметить следующее:
- повышение качества предоставления административных и управленческих услуг;
- стабильное улучшение качества функционирования региональных органов власти;
- отсутствие эффективных механизмов управления качеством административных услуг;
- нечеткое разграничение ответственности, как между структурными подразделениями, так и между различными структурными уровнями (группами должностей) внутри органов исполнительной власти;
- неравномерное распределение задач, который вызывает конфликт между квалификацией (компетентностью) и задачами, которые ставятся (должностными обязанностями);
- отсутствие четкой структуры процессов и ее описание во внутренних нормативных документах;
- отсутствие классификации типовых документов и зафиксированных стандартов их формы, структуры и обязательного содержания.
Таким образом, эффективность деятельности муниципальных органов власти Пуровского района определяется тем, насколько им удается поддерживать баланс различных интересов, достигать компромисса между местными, региональными и общегосударственными интересами. Сохранение непрозрачности и субъективности в принятии управленческих решений по вопросам местного развития приводит к тому, что высшие должностные лица государства должны оказывать неограниченное влияние на руководителей местных органов власти. В такой ситуации формирование эффективных механизмов управления социально-экономическим развитием Пуровского района не отмечается активностью и системностью, решаются преимущественно неотложные, отдельные или частные вопросы.
Кроме указанных выше факторов, на эффективность функционирования местных органов власти, следовательно, и на качество административных услуг влияет кадровый состав органа власти, качество внутренней нормативной документации, соответствие внутренней документации законодательным актам государственного уровня, наличие и функционирование системы качества, производительности труда.
В заключении следует отметить, что между органами местного самоуправления и населением муниципального образования нет активного диалога. Жители не испытывают решительной необходимости в развитии местного самоуправления. Одной из главных причин этого — отсутствие надлежащей информировании о принципах и функциях местного самоуправления. У населения нет доверия местным органам власти, нет соответствующего восприятия себя как ключевых элементов местного самоуправления, нет желания участвовать в решении проблем местного значения. Полагаем, что в ближайшее время данная проблема должна быть решена путем налаживания информационного взаимодействия между органами местного самоуправления и гражданами муниципальных образований.
литература:
1. Европейская Хартия местного самоуправления от 15.10.1985 года (совершено в Страсбурге) // Бюллетень международных договоров. 1998. № 11. С. 13–50.
2. Конституция Российской Федерации (прин. всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ, в редакции от 01.09.2014 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 527 с.
5. Земченков Н. Ф. Местное самоуправление в правовой системе российского общества: проблемы теории и практики // Правовая система общества: проблемы теории и практики: Труды международной научно-практической конференции. СПб., 2011. С. 517–522.
6. Садигов Р. Ш. Местное самоуправление — элемент государственной власти или общественное управление ею? // Ценности и нормы правовой культуры: сборник научных статей международного круглого стола, посвященного дню рождения И. А. Ильина, русского философа и юриста. Курск, 2011. С. 290–295.
