Определение «местное самоуправление» в отечественной науке муниципального права не имеет единой интерпретации, которую разделили бы все ученые. Существует несколько традиционных подходов к определению характера местного самоуправления. По мнению некоторых ученых, основой этого определения является социальное самостоятельное начало. Другая группа юристов настаивает на том, что местное самоуправление является частью государственного аппарата. Существует мнение, что местное самоуправление объединяет как государственные, так и общественные функции, являясь независимым уровнем государственной власти. Местное самоуправление следует рассматривать как нижний уровень государственной власти в государстве. При осуществлении своих полномочий он не должен нарушать рамки, определенные законом, его функционирование не может противоречить государственной власти [1].
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года не содержит определения местного самоуправления, но на конституционном уровне закрепляет право населения на местное самоуправление и признает его как одну из основ конституционной системы. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является одной из форм осуществления народами своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией, федеральным законодательством, а также в установленных случаях законами субъектов Российской Федерации, независимыми и находящимися под его ответственностью, самостоятельное и под свою ответственность решение местного населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления по местным вопросам с учетом интересов населения и местных традиций [2].
Местное самоуправление можно рассматривать как:
а) одна из основ конституционного строя;
б) элемент правового статуса гражданина;
в) форма демократии.
Как основа конституционного строя местное самоуправление является самым важным институтом, который в значительной степени определяет российское государство как демократическое и правовое. Конституция о местном самоуправлении говорит в связи с осуществлением людьми своей власти, распространением форм собственности. В то же время подчеркивается роль самоуправления в общем механизме социального управления. Учитывая, что эти правила имеют особую юридическую силу, законодатель должен руководствоваться ими при изменении или дополнении Конституции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является народ (единый источник власти — один). Формы реализации власти различны. Власть народа осуществляется непосредственно, а также через государственные органы и органы местного самоуправления.
Органы государственной власти должны оказывать регулирующее влияние на местное самоуправление, в частности путем выявления основных фундаментальных параметров институциональных механизмов муниципального управления и отношений между его элементами, что обусловлено конституционно-правовым характером местного самоуправления как одного из уровней публичной власти, наиболее близкого к общественности, с учетом необходимости достижения с участием местного самоуправления целей конституционного развития России. В свою очередь, права и обязанности местного самоуправления, деятельность его органов и должностных лиц должны соответствовать Конституции, а также созданным на основании ее законам и другим нормативным правовым актам.
Согласно этому, структура органов местного самоуправления должна определяться населением не в произвольном порядке, а в рамках общих принципов организации органов местного самоуправления, установленных федеральным законом, в т. ч. касающиеся форм осуществления местного самоуправления, процедур формирования муниципальных органов власти, их полномочий и т. д. В то же время законодательное регулирование вопросов местного самоуправления должно соответствовать требованиям Конституции Российской Федерации, а также общепризнанным принципам и нормам международного права и обеспечивать уважение и защиту права на осуществление местного самоуправления, наряду с другими непосредственно действующими правами гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Право гражданина на осуществление местного самоуправления включает в себя широкий круг возможностей для участия в решении местных проблем. Итак, наиболее важными являются права: принимать участие в местном референдуме; избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; поступать на муниципальную службу; взаимодействовать с органами местного самоуправления. В осуществление местного самоуправления входят и другие права граждан:
а) индивидуальные (применяются к каждому гражданину и осуществляется отдельными членами местного общества независимо от других членов), например, право на поступление на муниципальную службу;
б) коллективные (производятся путем коллективных действий членов местного сообщества). Например, право на законодательную инициативу, право принимать решения по местным вопросам, право создавать органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление осуществляется гражданами посредством референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Именно эти формы осуществляют независимость в решении локальных проблем.
В наши дни в России по-прежнему проводятся реформы в области местного самоуправления. Для современной России система органов местного самоуправления необходима для экономики, и если это взаимодействие произойдет, тогда они смогут помочь государству в проведении экономических реформ и выполнении возложенных на них социальных функций. Основой современной модели местного самоуправления являются органы местного самоуправления, которые не только самостоятельно поддерживают деятельность широкого спектра экономических и социальных услуг, но также используются как объект и проводник социально-экономической политики федеральных органов власти и органов субъектов Российской Федерации. Все это делает местное самоуправление неотъемлемой частью всего государственного аппарата.
Одним из важнейших показателей при определении значимости местных органов власти является тот факт, что значительная часть муниципальных работников работает на этом уровне управления. Органы местного самоуправления подразделяются на органы общей компетенции, то есть местные органы власти, которые имеют полномочия выполнять многие функции и решать различные вопросы местного значения, а также специальные органы компетенции (отраслевые, функциональные), созданные для выполнения любого или больше функций. Одной из главных особенностей модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, руководителей местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.
Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением направлен на обеспечение:
- Эффективности решения местных задач, возложенных на муниципальные власти;
- Учета и защиы интересов населения муниципалитетов в деятельности местного самоуправления;
- Тесное взаимодействие с органами и должностными лицами местного самоуправления.
Основанием для начала ответственности в соответствии с законодательством является утрата доверия народа. Порядок и условия ответственности перед населением определяются уставами муниципалитетов. Население может выразить свое недоверие органам, должностным лицам местного самоуправления через формы прямого выражения воли граждан, например референдум или отзыв официального лица [3].
В уставах муниципалитетов конкретно указывается, что эффективное управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления. Они имеют право осуществлять любые сделки с муниципальной собственностью, регулировать условия использования муниципальной собственности и приватизировать муниципальную собственность. Закон обеспечивает местным органам власти право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления экономической деятельности.
Еще одной гарантией минимальной финансовой основы является то, что федеральные государственные органы, государственные органы субъектов в соответствии с законодательством обеспечивают муниципальное образование минимальными местными бюджетами путем установления источников доходов для покрытия минимально необходимых бюджетов. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно формировать, утверждать и выполнять местный бюджет, что еще раз подтверждает финансовую независимость местного самоуправления.
В настоящее время глобальная тенденция заключается в участии местных органов власти в осуществлении государственных полномочий. Это объясняется тем, что более целесообразно решать большинство вопросов на местах. В свою очередь, такое утверждение о взаимоотношениях между органами местного самоуправления и государственными органами ведет к децентрализации управления и обеспечивает равноправное участие этих органов в решении региональных государственных проблем. Хотя о полном равенстве между местными и государственными органами говорить нельзя, поскольку государственные органы осуществляют контроль за исполнением некоторых полномочий органов местного самоуправления. Причем основная задача этих органов заключается в пополнении доходов местных бюджетов и рациональном использовании бюджетных ресурсов.
Особенностью модели местного самоуправления в России является вопрос ее природы. Таким образом, для оптимальной модели местного самоуправления характерно множество признаков. Эти особенности являются основными и позволяют говорить о единой модели местного самоуправления в государстве с различными организационными формами в различных муниципалитетах. Поэтому новая оптимальная модель местного самоуправления может быть сформирована только в том случае, если обеспечивается комплексная реализация этих характеристик.
В последние годы принимаются решения об улучшении эффективности местного самоуправления. Их можно разделить на несколько этапов:
а) совершенствование вопросов территориальной организации местного самоуправления;
б) оптимизации разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между уровнями власти недостаточно.
Устойчивые темпы экономического роста, модернизации экономики могут быть достигнуты только при активном участии субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Органы местного самоуправления должны иметь больше полномочий для формирования инвестиционного климата и решения социально-экономических проблем в местных районах. Поэтому им нужна соответствующая государственная власть и финансовая база.
В настоящее время большинство субъектов приняли законы, регулирующие некоторые вопросы, касающиеся обладания местными органами власти отдельными государственными полномочиями. Законодательство не предусматривает ограничений либо на количество государственных полномочий, переданных одному муниципальному органу, либо на условия, с которыми должно быть связано решение о делегировании полномочий в конкретных случаях [4].
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов обязаны осуществлять контроль за выполнением определенных государственных полномочий, переданных им органами местного самоуправления в порядке, установленном законом. Органы местного самоуправления обязаны исполнять определенные государственные полномочия, переданные им в порядке, установленном законом.
Однако несоответствие между федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, которые предусматривают выделение определенных государственных полномочий органам местного самоуправления, требованиям закона, является основанием для отказа в осуществлении этих полномочий. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление определенных государственных полномочий в пределах материальных ресурсов и финансовых ресурсов, выделяемых муниципальным образованиям для этих целей.
Таким образом, представляется целесообразным законодательно установить отдельные государственные полномочия, регулировать порядок и пределы предоставления органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача государственных полномочий должна быть такова, что местное самоуправление не может заменить государственную власть и искажать характер местного самоуправления, государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, не должны создавать препятствий для разрешения эти вопросы местными властями.
Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень государственной власти, независимого политико-территориального образования, при определении его компетенции необходимо исходить из социального, территориального, экономического состояния соответствующей территории. Соответственно, это должно определяться в рамках компетенции конкретного муниципального образования, характеристики которого определяются всеми основными параметрами содержания компетенции. При определении компетенции муниципального образования, в первую очередь, следует исходить из числа его населения, демографической структуры, природных и географических и экономических ресурсов, а также объема финансовых ресурсов, которые может иметь данный муниципальный орган для реализации его компетенции. Таким образом, основным критерием для распределения сферы полномочий органов местного самоуправления должна быть максимальная эффективность решения на муниципальном уровне определенного круга социально значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов, которые не видны от государственного уровня — человеческих, географического, природных и т. д.
С точки зрения системного подхода, большое значение имеет адекватность организационной структуры (типы органов местного самоуправления, их внутренняя структура, численность персонала, квалификация муниципальных служащих) и содержание компетенции муниципалитета. При этом необходимо учитывать уровень системы, взаимозависимость всех этих элементов.
Местное самоуправление как субъект собственной компетенции может быть определено как особый уровень государственного управления, наделенный полномочиями по обеспечению наиболее эффективного решения местных вопросов, а также отдельных государственных полномочий непосредственно населением или местными органами власти и должностными лицами в рамках муниципалитет. К сожалению, действующее законодательство сознательно отказывается дать местному сообществу статус полноправного субъекта управленческих отношений, предпочитая официально заявить о принципе независимости этого уровня власти как формы власти народа. Начало процесса переосмысления текущей ситуации не выходит за рамки научных исследований и обладает скорее концептуальным характером, чем практичным [5].
Чтобы разрешить существующие противоречия, систематический обзор существующих властных отношений требуется проводить путем последовательного движения к разумной децентрализации, что подразумевает четкое распределение компетенций между тремя уровнями государственной власти (федерация, регион, местное самоуправление) и соответствующим разграничением государственной собственности. Децентрализация значительно усилит баланс уровней власти и повысит мотивацию для эффективного решения государственных дел местными органами власти. Приоритетными направлениями государственной политики должны быть сокращение административных расходов, улучшение баланса административной системы.
Только в случае радикальной реформы всей системы государственного управления, основанной на принципе разумной децентрализации власти, можно обеспечить фактическую независимость местного самоуправления в пределах своей компетенции. Государственная вертикаль власти должна быть ограничена уровнем субъекта Российской Федерации и на определенных территориях по уровню района. Соответственно, местному самоуправлению в поселениях и городских районах должны быть предоставлены гарантии реальной автономии. Таким образом, местное самоуправление фактически отделяется от уровня государственной власти и приобретает свойства независимого политического и социального феномена, который реализует интересы местного сообщества.
Литература:
- Ашинов Р. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации // Наука и образование сегодня № 3 (4), 2016 г.
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ)
- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
- Реброва Т. П., Алямкин С. Н. К вопросу о понятии местного самоуправления в науке и законодательстве // Мир науки и образования. № 1 2016.
- Дунаева Н. С. Современное состояние институтов местного самоуправления: свежий взгляд на проблемы // Современные научные исследования и инновации. 2015. № 10.
