Государственные органы и различные общественные объединения необоснованно не уделяют внимания проблемам становления местного самоуправления в условиях российской действительности, что недопустимо при сохранении того множества проблем, которые имеют место на данном этапе. Процесс реформирования государственной и муниципальной службы в стране только осложняет область данных отношений и её развитие. Поэтому понятие и система государственной и муниципальной службы, при отражении основных положений об этих вопросах на законодательном уровне, продолжают нуждаться в научной разработке в целях поиска идеальной модели государственной и муниципальной службы. Это актуализирует вопрос о понятии и системе государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на современном этапе развития.
Понятие государственной и муниципальной службы широко представлено в научной и учебной литературе. Например, И. Р. Гимаев в своем диссертационном исследовании представляет частное определение данной службы: «государственная и муниципальная службы есть особый вид профессиональной служебной деятельности, основными характеристиками которой являются: законность, иерархичность, профессионализм, стабильность, аполитичность» [4, c. 120]. С видовой точки зрения, безусловно, данное определение является точным. Для того же, чтобы определить сущность государственной и муниципальной службы, этот вопрос необходимо излагать в других интерпретациях. При этом исследователем отдельно представлено более точное определение муниципальной службы: «Муниципальная служба представляет собой вид профессиональной деятельности должностных лиц, выступающих в качестве представителей соответствующих муниципальных образований» [4, c. 210].
И. Р. Гимаев довольно расширенно подходит к вопросу о системе государственной и муниципальной службы. Так, он утверждает, что современной России характерна трехуровневая система публичной власти. Структурными элементами данной системы выступают федеральная, региональная и муниципальная составляющие. Каждый из представленных уровней характеризуется относительно обособленным аппаратом управления.
Отдельный интерес представляет позиция В. Б. Муравченко об исследуемом вопросе. Так, автор считает, что в субъектов РФ содержатся неточности определения муниципальной службы, которые дают возможность субъектам РФ значительно расширять границы правового регулирования и осуществления муниципальной службы [7, c. 44]. То есть, предполагается, что законодательство субъектов РФ должным образом не воспринимает позицию федерального законодателя, где обособленные определения государственной и муниципальной службы все же содержатся.
Сформулированное В. М. Манохиным определение государственной службы сегодня в литературе является представленным наиболее массово, регулярно повторяясь в тех или иных исследованиях. Это абсолютно оправданно, так как данное определение видится точным и предельно полно раскрывающим сущность государственной службы: «государственная служба представляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также саму деятельность этого личного состава — государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства» [6, c. 9].
Т. Э. Каллагов также дает частное определение анализируемой службы, но то только муниципальной. При этом он делает важное замечание о двойственной природе института муниципальной службы, так как муниципальная служба как атрибут и неотъемлемая часть местного самоуправления отделена от органов государственной власти, что создает самостоятельность этого вида службы от службы государственной. С другой стороны, отсутствие однозначной границы между местным самоуправлением и государством потенциально обусловливают достаточно тесные связи между государственной и муниципальной службой. Муниципальная служба, согласно позиции Т. Э. Каллагова, представляет собой урегулированный правом порядок исполнения на профессиональной постоянной основе полномочий на установленных законодательством должностях муниципальной службы, который включает в себя специальные гарантии и компенсации, обусловленные особенностями службы [5, c. 82].
Количество подобных определений в литературе представлено в действительно очень расширенном виде. Это одновременно является преимуществом и недостатком, так как не позволяет обеспечить должного понимания вопроса в унифицированном виде. Но законодатель вполне последовательно подходит к анализируемому вопросу и в специальных федеральных законах закрепляет отдельно понятие государственной службы, муниципальной службы, а также указывает на системе государственной службы РФ. В Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» [1] закреплена следующая система государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
государственная служба иных видов.
Сказанным вопрос раскрытия системы не ограничивается. Законодатель уда более дифференцированно излагает положения, дополнительно выделяя виды службы по каждому из элементов. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы.
При отсутствии указания на систему муниципальной службы в законодательстве, посвященном правовому регулированию вопросов о данном виде службы, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» отдельно излагаются положения, посвященные взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ, что упрощает соотношение анализируемых систем. Данная взаимосвязь обеспечивается за счет единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих и пр. Но все же, для точного определения систему муниципальной службы правильно будет обращаться к законодательству субъекта РФ, неважно к какому именно примеру, так как система муниципальной службы изложена в ряде случаев. Проблема в том, что при посвящении отдельных глав «системе муниципальной службы» в отдельных субъектах РФ, в действительности такие главы раскрывают вопросы совершенно не о «системе службы». Закон Смоленской области от 12 мая 1997 г. № 15-фз «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Смоленской области» в Главе 9 «Система муниципальной службы» изложены принципы муниципальной службы, группы должностей муниципальных служащих, специализация муниципальных должностей муниципальной службы, квалификационные требования к муниципальным служащим, квалификационные разряды муниципальных служащих [5, c. 31]. Безусловно, речь идет о важных положениях, но принципиальное обозначение именно системы муниципальной службы не происходит, что в том числе не коррелирует с позицией федерального законодателя.
Понятия государственной и муниципальной службы отдельно представлены в законодательстве о государственной службе и муниципальной службе. Государственная служба РФ — профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ [2]. Федеральный закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» также определяет муниципальную службу по подобной аналогии: «Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)» [3].
При упоминаемом многообразии подходов к понятию государственной и муниципальной службы, таким образом, можно прийти к выводу, что наиболее правильно будет руководствоваться теми позициями, которые изложены на уровне федерального законодательства. Таким же образом следует руководствоваться и теми положениями, которые представлены о вопросах системы государственной службы. При структурированности и слаженности положений закона о понятии и системе государственной и муниципальной службы, как видится, сохраняется потребность обеспечить воспринятие положений федерального законодателя на уровне субъектов РФ в более точном и унифицированном виде.
Литература:
- Российская Федерация. Законы. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон № 58-ФЗ: [принят Государственной думой от 20 мая 2003 года: одобрен Советом Федерации 23 мая 2003 года]. — Москва: Проспект; Санкт-Петербург: Кодекс, 2003. — 41 с.; 20 см. — 1000 экз. — ISBN 978–5–392–26365–3. — Текст: непосредственный.
- Российская Федерация. Законы. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон № 79-ФЗ: [принят Государственной думой от 20 июля 2004 года: одобрен Советом Федерации от 24 июля 2004 года]. — Москва: Проспект; Санкт-Петербург: Кодекс, 2004. — 23 с.; 20 см. — 1000 экз. — ISBN 978–5–392–26365–3. — Текст: непосредственный.
- Российская Федерация. Законы. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон № 25-ФЗ: [принят Государственной думой от 28 февраля 2007 года: одобрен Советом Федерации от 01 марта 2007 года]. — Москва: Проспект; Санкт-Петербург: Кодекс, 2007. — 18 с.; 20 см. — 1000 экз. — ISBN 978–5–392–26365–3. — Текст: непосредственный.
- Гимаев, И. Р. Становление и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации: Теоретическое и конституционно-правовое исследование: специальность 12.00.01, 12.00.02: диссертация на соискание степени доктора юридических наук / И. Р. Гимаев. — СПб., 2005. — 354 c.
- Каллагов, Т. Э. Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации: специальность 12.00.14: диссертация на соискание степени кандидата юридических наук / Т. Э. Каллагов. — М., 2008. — 166 с.
- Манохин, В. М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации / В. М. Манохин — Текст: непосредственный // Государство и право. — 1997. — № 9. — С. 9.
- Муравченко, В. Б. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации муниципальной службы: специальность 12.00.02: диссертация на соискание степени кандидата юридических наук / В. Б. Муравченко. — Омск, 2006. — 205 с.
