История формирования и развития муниципальной собственности в Российской Федерации



В настоящее время продолжается динамичное развитие муниципальной собственности. Этот институт достаточно молод по сравнению с другими институтами правовой системы Российской Федерации. Внимание к проблемам самоуправления возросло во второй половине 80-х годов ХХ века, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что «местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти» [11].

Таким образом, муниципальные образования и созданные ими органы местного самоуправления являются полноправными участниками не только публично-правовых отношений по осуществлению местного самоуправления, но и гражданско-правовых, в первую очередь, по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью.

Согласно статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы — органы местного самоуправления.

Образование муниципальной собственности как самостоятельного правового института началось с перехода государственной и колхозно-кооперативной собственности в муниципальную собственность. Зарождение муниципальной собственности началось в 90-х годах XX века. До этого процесса существовал единый фонд государственного имущества, собственником которого выступал Советский Союз. Таким образом, муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной.

Следующей ступенью на пути формирования и развития института муниципальной собственности стало принятие Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [2]. Было введено понятие «коммунальная собственность», которая составляет основу местного хозяйства, распоряжение и управление коммунальной собственностью осуществляется от имени населения административно-территориальных единиц. К коммунальной собственности закон отнес имущество, передаваемое безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными республиками, иными субъектами, а также имущество, создаваемое или приобретаемое местным Советом народных депутатов за счет принадлежащих ему средств.

Местные Советы народных депутатов вправе были вносить предложения о передаче или продаже в коммунальную собственность соответствующих административно-территориальных единиц предприятий (объединений), организаций, учреждений, их структурных подразделений, а также иных объектов, относящихся к другим формам государственной собственности. При этом критерием выступало их особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования местного хозяйства. Порядок передачи, купли, продажи, а также перечень государственного имущества, безвозмездно передаваемого в состав собственности административно-территориальных единиц различного уровня, порядок рассмотрения возникающих при этом споров определялись соответственно Верховным Советом СССР, Верховными Советами союзных и автономных республик.

В 1991 году был принят Закон «О местном самоуправлении в Российской Федерации», закрепивший определение муниципальной собственности. В законе были описаны полномочия в области управления муниципальной собственностью. Так, районная администрация, а также поселковая и сельская администрации имели право управлять муниципальной собственностью района, решать вопросы создания, приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности, также могла вносить предложения в Совет об отчуждении объектов муниципальной собственности. Законом определялось, что в состав муниципальной собственности входят: жилищный фонд, объекты коммунального и дорожного хозяйства, предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоёмы, ценные бумаги.

В то же время применение на практике положения данного закона оказалось достаточно сложным в связи с отсутствием в нем ряда важных норм. В частности, отсутствовал конкретный механизм формирования муниципальной собственности, преобразования объектов государственной собственности в муниципальную, не содержались критерии необходимости и целесообразности передачи объектов, местным органам власти. Имущество, находящееся в государственной собственности, на момент вступления данного закона в силу не становилось автоматически собственностью муниципальных образований. [12]

Конец 1991 года ознаменовался появлением важнейшего документа для развития муниципальной собственности в Российской Федерации – Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [4]. Данный документ разграничил три вида государственной собственности: объекты, находящиеся исключительно к федеральной собственности, объекты, относящиеся федеральной собственности, которые могут предаваться в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и объекты, относящиеся к муниципальной собственности. В муниципальную собственность, в свою очередь, передаются объекты, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов.

Таким образом, данный документ имел огромное значение в формировании муниципальной собственности, послужил основой для дальнейшего совершенствования правового регулирования в данной сфере. Но, насколько он был прогрессивен, настолько и противоречив. Особенным его недостатком являлось отсутствие норм по процедуре разграничения государственной собственности.

Дальнейшим шагом в развитии муниципальной собственности стало принятие ряда нормативных актов (Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности; Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения; О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации), которые предоставляли органам местного самоуправления право самостоятельно утверждать перечень объектов имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

Принятый в дальнейшем закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», казалось бы, не имел каких-либо нововведений, но стал очередной вехой в развитии муниципальной собственности, так как придал импульс появлению целого массива нормативных актов для развития института муниципальной собственности.

Заключительный этап формирования муниципальной собственности принято связывать с принятием законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации». Данные нормативные акты ввели общую процедуру передачи имущества, сделав её более точной, но усложненной вследствие введения перечня документов необходимых для принятия решения о передачи имущества в муниципальную собственность.

Насколько заключительным стал этот этап — вопрос остается открытым. Исследованию права собственника муниципального имущества, как наиболее важного из всех прав, осуществляемых муниципальным образованием в качестве субъекта гражданских правоотношений, в науке гражданского права посвящено значительное количество работ, однако несовершенство действующего законодательства и противоречивость судебно-арбитражной практики относительно оборота объектов муниципальной собственностисвидетельствуют о необходимости их серьезного анализа в дальнейшем. По-прежнему представляется важным также вопрос о разграничении полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по регулированию порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности.

Литература:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
2. Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // «Свод законов СССР», т. 1, с. 267, 1990 г.
3. Закон РФ от 06.07.1991 № 1550–1 (ред. от 03.12.2008) «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.07.1991, № 29, ст. 1010.
4. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020–1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 16.01.1992, № 3, ст. 89.
5. Распоряжение Президента РФ от 18.03.1992 № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности» // «Ведомости СНД и ВС РФ», 26.03.1992, № 13, ст. 697.
6. Распоряжение Госкомимущества РФ от 05.02.1993 № 217-р «Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения».
7. Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание актов Президента и Правительства РФ», 27.12.1993, № 52, ст. 5071.
8. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 28.08.1995, № 35, ст. 3506.
9. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.
10. Федеральный закон от 22.08.2004, № 122-ФЗ (ред. от 30.12.2015) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 30.08.2004, № 35, ст. 3607.
11. Грязнов Д. Г., Зайцева Е. Н. История развития института муниципальной собственности // Сборник научных трудов юридического факультета. Выпуск 4. Ставрополь: СевКавГТУ, 2004. С. 271.
12. Барсукова В. А. История развития формирования муниципальной собственности в результате разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями // Вестник Омского университета, № 3, 2009 г.