Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, государственная власть.
Со времён Петра Великого для России было характерно заимствовать у Западной Европы опыт государственного строительства. Особенно активно это проявлялось в периоды начала XVIII, второй половины XIX и начала XX веков. Распад Советского Союза, системный социальный кризис в 90-е годы вновь привели к поиску моделей развития государственных институтов и общества в целом, что связано с обращением к демократическим ценностям развитых стран мира.
Понятие местного самоуправления, как указано в Конституции РФ 1993 года, было заимствовано в западноевропейских странах. Статья 130 устанавливала, что «местное самоуправление в Российской Федерации предусматривает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом». Статьи 131–133 устанавливали юрисдикцию местных органов, порядок изменения границ муниципальных образований, наделения их отдельными государственными полномочиями. Важной особенностью конституционного статуса муниципальных образований является отделение местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12), возможность включения земель и природных ресурсов в муниципальную собственность (ст. 9) [1]. Иными словами, основной принцип конституционной модели самоуправления в РФ — конечная децентрализация местных органов власти.
Эти положения были уточнены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года. Статья 6, обозначающая компетенцию местного самоуправления, перечисляла вопросы местного значения как негосударственные полномочия. Местные органы власти наделены собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. В соответствии со ст. 35 закона формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществлялись местными властями самостоятельно. При этом было заявлено, что местные власти не включены в систему государственных органов. Тем не менее, было разрешено использовать административную инфраструктуру местного самоуправления для реализации государственной политики (наделение муниципальных властей отдельными государственными полномочиями). Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными чиновниками не допускалось (ст. 14) [2].
В Российской Федерации воплощалось не государство (как и в ряде зарубежных стран), а общественная теория местного самоуправления, определявшая местное население как субъект местного самоуправления, а деятельность местного населения как самостоятельная и под свою ответственность решением местных вопросов.
Следует отметить, что современная концепция системы местного самоуправления противопоставлена советской концепции власти. В какой-то степени это антиподы. Так, в комментарии к ст. 145 Конституции СССР 1977 года отмечалось, что местные Советы народных депутатов «являются, во-первых, органами местного самоуправления (а не местного самоуправления, противостоящими центру), а во-вторых, единственными государственными органами в каждой этой административной единице»; В то время как муниципалитеты были выведены из государственных образований и лишены функций государственных органов [4, стр. 42].
Так, в докладе рабочей группы по местному самоуправлению в РФ на заседании Госсовета РФ в октябре 2002 года отмечалось, что на уровне органов местного самоуправления существует смесь властных и экономических полномочий. Это привело к нарушению недопустимости местного самоуправления, формированию неэффективной бизнес-системы и росту коррупции в муниципальном звене. В 2002–2003 годах практики и ученые отмечали, что реформа проваливается: «недовольство тем, как функционирует местное самоуправление в российском обществе, становится все яснее. Недовольны и сами муниципальные образования, и субъекты Федерации, а также федеральное правительство...». Еще более четко высказался председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.Мокрыли: «Перечень проблем говорит о системном кризисе в организации и реализации местного самоуправления в Российской Федерации. Нет сомнений в необходимости критического анализа государственной политики в этой сфере, ее корректировки в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления " [6, стр. 37].
Сомнительно, что конституционные положения о местном самоуправлении с преобладанием общественного принципа могли быть воплощены в нашей стране аналогичным революционным образом в короткие сроки. Даже при скрупулезном взгляде на историческое прошлое российского общества необходимо отметить огромную роль государства в чрезмерной централизации государственной власти на протяжении многих столетий. Государственные институты играли решающую роль практически во всех существенных преобразованиях. Общественные изменения начались по их инициативе и проводились под их руководством. Особенно ярко эта динамика проявляется со времен эпохи Ивана Грозного. В России по инициативе государства за короткое время произошли значительные изменения: радикальный разрыв отношений, социально-экономических, политических структур (реформы Петра Великого, вторая половина XIX века, 90-е годы XX века и др.).
Революционная природа этих преобразований была вызвана не только желанием догнать быстро развивающийся Запад, но также и отсутствием, отсутствием гибких механизмов для регулирования социального развития. Отсутствие предпосылок, теории и опыта демократических преобразований компенсировалось революционной инициативой государства, которая выглядела скорее как ситуативное поведение, своего рода «ответом» на «вызов времени». Государство действовало методом проб и ошибок, определяя оптимальные формы движения. В результате, разрыв коммуникационных линий в обществе (раскол) между государственной властью и обществом, огромное отчуждение культур. Нестабильность таких преобразований, недостаточная гарантия изменений, необходимость маневрирования часто приводили к контрреформациям. Иными словами, государство в нашем обществе является системообразующим фактором, который определяет состояние и вектор развития российского общества как системы. Характерными социально-политическими особенностями здесь являются особенности патриархального государства: в общественном сознании глава государства считается отцом, знающим чаяния своего народа; Государственная опека приводит к социальной пассивности населения, невозможности самостоятельно управлять собой; Государственная власть не имеет противовеса в виде эффективных общественных организаций и общественной инициативы; Слаборазвитость демократических институтов, правосознание.
В ходе обсуждения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года были выявлены различные подходы к определению понятия муниципальной власти в Российской Федерации. Основные разногласия были связаны с оптимальным сочетанием идеи независимости местного самоуправления и принципа единства государственной и муниципальной власти в федеральной структуре. Ко второму чтению законопроекта законодательные органы субъектов РФ, депутаты Госдумы и члены Совета Федерации подготовили беспрецедентное количество поправок — более 6 тысяч. Отзывы поступили от 48 законодательных и 45 исполнительных органов государственной власти 61 субъекта Федерации. В итоге победили сторонники включения муниципальных властей в вертикаль государственной власти. Концепция государственной власти приобрела совершенно иной облик. Первое фундаментальное изменение: термин «государственная власть» перестает быть синонимом только термина «государственная власть». Трансформация понимания государственной власти связана с её широким толкованием (включая здесь систему местного самоуправления). Второе изменение принципиальное: Закон реализовал целостную концепцию государственной власти в России, согласно которой он представляет собой систему из трех эквивалентных подсистем (уровней) власти. Во-первых, это государственная власть Федерации (федеральная власть). Во-вторых, государственная власть субъектов Российской Федерации (региональная власть); В-третьих, местное управление (муниципальная власть) [3, стр. 95].
В современном государственном строительстве в России реализуется концепция сильного государства, которая отличается от предыдущих моделей государственной власти в российском мышлении своим акцентом на право, демократию и свободу. Государственная строительная практика в России 2000–2007 годов свидетельствует о реализации многих аспектов установки Президента РФ на строительство сильного государства. В результате создания федеральных округов, упорядочения отношений с субъектами Федерации, укрепления системы исполнительной власти в центре и в регионах произошли существенные изменения в российской реальности в сторону стабилизации развития общества. Укрепилась и сама президентская власть: назначение президентом губернаторов, усиление роли представителей президента и т. д.
Строительство гражданского общества, его институтов в современной России осуществляется по инициативе государства и по схеме «сверху вниз». Иными словами, государство само создает противовес в виде государственных институтов. Такую логику социального развития характеризовал выдающийся российский мыслитель И. А. Ильин с использованием терминологии: «принцип института» (сверху вниз — вниз), «принцип корпорации» (снизу вверх) [5, стр. 118]. Идеальный вариант — это сочетание этих принципов в государственном строительстве. Только при условии взаимодействия государственных учреждений с муниципальными, общественными, наличия сильной вертикали власти, сочетания «принципа становления» с «принципом корпорации» в государственном строительстве и формировании гражданского общества мы можем говорить о наличии сильного, эффективного, социально ориентированного государства. В настоящее время в российской общественной мысли есть понимание этой проблемы, но мы все еще далеки от идеала.
Несмотря на ограниченные демократические традиции в России, история государственного строительства нашей страны знает периоды массового вовлечения общественных органов и организаций в проведение реформ. Таковы были годы вынужденной модернизации страны (1929–1941). С отсутствием партийных комитетов для руководства процессами модернизации, слабостью государственных органов, руководство страны того времени уделяло большое внимание массовым формам работы местных Советов, созданию общественных органов. Это сельские ревизионные и налоговые комиссии, сельские общественные суды, товарищеские суды на заводах, участки местных Советов и депутатские группы [3, стр. 96]. Поиск руководством страны наиболее эффективных административных форм в 1930-е годы привел к созданию такого управленческого аппарата, который фривольно сочетал, казалось бы, противоположные элементы: с одной стороны, сверхцентрализацию, единоличное управление, а с другой — государственно-общественные органы, усиливающие связь руководителя с производством и массами. Массовые органы (сек-тионы, депутатские группы и т. д.), учитывая нестабильность административных структур, были, в первую очередь, административным рычагом преобразования народного хозяйства и социальной структуры общества. Кризисное время также требовало организации поддержки политического курса руководства страны «снизу». Этот исторический опыт может быть интересен для современной России.
В соответствии с современной концепцией государственной власти, реализуемой в законодательстве РФ, муниципальная власть максимально близка населению. Являясь важнейшей частью системы реализации государственной политики, это одновременно институт гражданского общества. Для современной России крайне важно избежать превращения местного самоуправления в государственное.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). [Электронный ресурс]. Справочно-правовая система КонсультантПлюс, URL: http:// www. сonsultant.ru/document/cons doc law 28399/ (дата обращения: 13.01.2020).
- Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ. (ред. от 27.12.2019). [Электронный ресурс]. Справочно-правовая система КонсультантПлюс, URL: http:// www. сonsultant.ru/document/cons doc law 44571/ (дата обращения: 13.01.2020).
- Алпатов, Ю. М. Городское самоуправление в системе публичной власти РФ / Ю. М. Алпатов // Государство и право. — 2017. — № 3. С. 93–97
- Бабичев, И. В. Основы взаимоотношений государства и местного самоуправления в российской правовой системе местного самоуправления / И. В. Бабичев // Государство и право. — 2016. — № 3. С. 37–44
- Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И. А. Василенко. — М.: Гардарика, 2016. — 320 с.
- Сергеев, А. А. Проблемы реализации и перспектива развития конституциональной модели российского местного самоуправления / А. А. Сергеев // Государство и право. — 2017. — № 3. С. 36–41
- Шайхулин, М. С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России / М. С. Шайхулин // Российская юстиция. –2016. — № 6. С. 10–13
