История формирования правового статуса главы муниципального образования в Российской Федерации



Ключевые слова: правовой статус, местное самоуправление, муниципальное право

В настоящее время можно невооруженным глазом наблюдать за тем, какой большой путь пройден с начала синтеза и установления муниципального права в России. Даже в текущий момент не останавливается развитие данной сферы права. Данный факт свидетельствует о большой взаимосвязи между уровнем развитости системы местного самоуправления и усовершенствованием муниципального права.

Если обратиться к истории становления муниципального права в России, то более яркими будут являться следующие этапы:

— ранний этап, который включает временной период до 1864 года включительно;

— этап, частично затрагивающий период реформ Александра II, а именно с 1864 по 1870 годы;

— этап, которых характеризуется как время Первой русской революции, начавшейся в 1905 и окончившейся в 1907 году;

— этап постреволюционного периода;

— этап, отличительной чертой которого является проведение реформы местного самоуправления, проводимой в 90-е годы XX в и подразумевающей синтез новой системы органов местного самоуправления.

В юридической литературе, относящейся к сфере теории права, понятие местного самоуправления имеет разные значения. Так, например, Н. Лазаревским было выдвинуто утверждение о представлении местного самоуправления как децентрализованного государственного управления, для которого признаком децентрализации является обеспеченность наличия системы правовых гарантий и присутствие функции налаживания и обеспечения взаимосвязи между органами местного государственного самоуправления и населением [22].

Другую точку зрения выразил Свешников М. И., говоривший о местном самоуправлении, как о обновленной форме администраций, признаком которой являются участие народа в местной администрации [23]. Необходимо добавить, что этот процесс должен быть свободным (независимым) и относиться к делам, ведение которых было делегировано местным органом администрации.

Основные изменения в системе местного самоуправления вызваны влиянием регионов России. На основании того, что Российская Федерация является федеративным государством возникает закономерный итог — каждый субъект будет обладать правом на выпуск нормативно-правового акта, обладающего высшей юридической силой.

Предметы исключительного, а также совместного ведения государства и его субъектов законодательно закреплены в статьях Конституции РФ [1], а именно с 71 по 73. В особенности стоит обратить внимание на пункт «н» статьи 72 Конституции РФ, так как в ней устанавливаются общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из-за данного определения возникают расхождения в трактовке указанной конституционной правовой нормы. В Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление не относится к сфере государственного управления, а значит и органы местного самоуправления не могут относиться к системе органов власти государства.

Само понятие «системы местного самоуправления» вошло в обиход еще задолго до 1864 года и носило название земство. Под данным термином понималась отдельная часть местных жителей, избираемых в качестве представителей от населения и связанных с развитием медицины, сельского хозяйства и народного образования в данной местности, но не затрагивающих сферу государственных, интересов.

Если заглянуть еще глубже в историю, то в середине XVI века можно найти упоминание земских и губных изб, являвшихся на то время главными местными представительными органами. Их отличие заключалось в ведомстве земских изб над финансово-налоговой функцией и ведомстве губных изб над правоохранительной и судебной. Согласно записям исторических книг, грамоты, которые, должны были закреплять компетенции земских и губных изб, сперва попадали на подпись к главе государства. Сами же избы должны были соблюдать характерные для их местоположения на территории государства специфичные приказы.

При анализе системы местного самоуправления, датируемой XIX веком, можно найти целый ряд несоответствий. Именно для их ликвидации была предпринята попытка принять Положение от 01.01.1864 года «О земских губернских и уездных учреждениях», которое в дальнейшем было воспринято как толчок к началу земской реформы [24].

Данное положение насчитывало создание следующих земских учреждений:

— образование избирательных земских съездов;

— образование земских гласных;

— образование земских собраний.

Сама же система органов самоуправления подразумевала наличие Городской думы, городского избирательного собрания и городской управы, которую, в свою очередь, контролировала Городская дума.

Символом следующего этапа стала Конституция РСФСР 1918 года. Данный документ подразделял органы на следующие уровни:

— первый уровень представлялся съездами Советов, которые должны были избираться на выборах;

— второй уровень представлялся городскими и сельскими Советами, в свою очередь избираемых местным населением;

— третий уровень представлялся городскими и сельскими комитетами, аналогично избираемыми городскими и сельскими Советами.

Последний этап начался в апреле 1990 — декабре 1993 года и длится и по сей день. Для данного периода характерно становление системы органов местного самоуправления в таком виде, в котором она пребывает в настоящее время. Наиболее важным документом в данном периоде принято считать появление Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [5].

Исходя из истории становления института местного самоуправления в настоящем времени можно судить о постоянном процессе решения насущных вопросов и их осмысления, что в итоге выливается в ценную практическую и теоретическую информацию. Текущее состояние юридических наук невозможно представить без фактора наследственности предыдущего опыта.

Обсуждаемый этап можно сопоставить со временем принятия нового союзного Закона от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [17], а также последующим принятием Закона от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» [19].

Перечень этих законов был направлен на конкретные изменения системы местной власти, цель которых заключалась в развитии местных органов власти. Из-за этого возникали уже другие проблемы. Например, были упорядочены этапы создания и формирования органов местной власти, однако была сохранена предыдущая организационная структура Советов. Данный факт являлся именно проблемой по причине несовместимости структура с новым порядком организации местного самоуправления.

Следующим знаковым моментом стало принятие Закона от 24 октября 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР».

Согласно этому закону образовался новый элемент в системе органов местного самоуправления, который носил название местная администрация. Этот закон послужил усилению исполнительной местной власти, так как результатом его применения стало получение главой местной администрации мандата от населения напрямую, что определяется как наделение главы статусом, приравненному к первому должностному лицу в системе органов местного самоуправления.

Следующий этап начинался уже после проведения съезда народных депутатов, состоявшегося 1 ноября 1991 года. Результатом съезда стало обсуждение и принятие в последствии ряда указов и постановлений, однако на тот момент было принято только постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальных экономических реформ».

Основное же внимание стоит уделить изданию Указа Президента РСФСР от 25 ноября 1991 года № 239 «О порядке назначения глав администраций» [14], согласно которому главы местных администраций признавались высшими руководителями исполнительной власти. Согласно данным указам был определен свой алгоритм назначения и смещения с должности глав местных администраций по решению вышестоящих руководителей исполнительной власти, однако данным законом вовсе не исключалась возможность для проведения выборов главы администрации. По факту указанные выборы проводились чрезвычайно редко.

Впоследствии данный указ частично дополнился и сменился Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ» [16]. Проблема заключалась в возможности главам местного самоуправления и другим должностным лицам местной администрации являться также и членами представительного органа местного самоуправления.

При более детальном анализе указа можно было сделать вывод о рассмотрении правового статуса глав местных администраций, в первую очередь, как обозначения их статуса представителя местной власти на территории определенного Совета. В то же время на задний план отодвигается их определение, как субъекта местного самоуправления. Воронин Н. М. высказывался по этому факту следующим образом: «Прописанный законом правовой механизм сдержек и противовесов внутри системы местной власти был существенно нарушен» [21].

В Конце осени 1993 года, а именно в период с декабря 1993 по 1995 годы, можно обозначить как начало следующего этапа, связанного с дальнейшим изменением систем местного самоуправления, чему способствовало принятие Закона РСФСР в редакции от 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» [2].

В результате возникновения института глав администраций сложилась практика назначения глав должностными лицами, занимающими более высокие должности, что в конечном итоге привело к перемещению к ним реальной власти. На основании данного факта указанные лица все чаще стали не ассоциировались с Советами.

Для начала данных действий послужило принятие следующих Указов Президента, в последующем ставших правовой основой для реформирования местного самоуправления:

— принятие Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 (ред. от 10.01.2003) «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» [11];

— принятие Указа Президента РФ от 9 октября 1993 года № 1617 (ред. от 16.08.1996) «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [10];

— принятие Указа Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [15].

Согласно содержанию данных документов, было установлено, что дальнейшее функционирование городских и районных Советов народных депутатов приостанавливалось, в результате чего их деятельность должны были продолжить местные администрации. Также устанавливалось назначение главами местных самоуправлений глав местных администраций, которые были ранее избраны или назначены перед вступлением в силу вышеупомянутых Указов.

Следующим шагом к реформированию системы государственного устройства принято считать принятие Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года (редакция от 21.07.2005 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4]. В данном законе оговорены и отделены друг от друг полномочия, которыми наделялись органы местного самоуправления и органы государственной власти, и, что немаловажно, устанавливались в обязательном порядке прямые выборы органов местного самоуправления населением.

Следующий этап реформирования местной власти датируется началом 1997 года и ознаменовывался вступлением в силу Указа Президента РФ от 3 апреля 1997 года № 278 (ред. от 19.09.1997) «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране»» [12]. Этот документ для достижения плавного проведения реформирования системы местного самоуправления давал задачу Правительству Российской Федерации и Администрации Президента разработать и представить Президенту свое виденье, оформленное в предложении, дальнейшего направления осуществления реформирования системы местного самоуправления. Итогом данного задания послужил появление Указа Президента РФ № 568 от 11 июня 1997 года «Об основных направлениях реформы местного самоуправления» [13].

При анализе общих принципов организации местного самоуправления было выяснено, что помимо Федерального закона, принятого в августе 1995 года также был опубликован Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 38-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления»» [3]. В своем содержании он давал понятие о возможности наличия должности главы муниципального образования у выборного должностного лица, которое выполняло обязанности по возглавлению местного самоуправления в границах определенного муниципального образования.

Если вести речь конкретно о статусе указанного должностного лица, то можно заметить, что на этом этапе все более часто в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» появляются отсылки к содержанию Конституции РФ, законов субъектов и уставов муниципальных образований. Однако, если проанализировать текст более внимательно, то в ст. 16 и 18 можно обнаружить определение основ статуса глав муниципальных образований.

Таким образом, глава нес ответственность за свои действия перед населением из-за выборности своей должности, с другой же стороны, глава был подотчетен представительному органу местного самоуправления, так как имел свои полномочия по управлению муниципальным образованием. В юридической литературе исследовались и другие недостатки федерального закона того времени. Именно данная ситуация послужила основой для принятия нового, а не изменения и дополнения старого Федерального закона от 28 августа 1995 года.

Указанный закон был принят 6 октября 2003 года и являлся пересмотром концепций местного самоуправления. Согласно положениям нового документа, большая часть изменений касалась именно принципов территориальной организации местного самоуправления. Начатая в 2003 году реформа о местном самоуправлении затевалась с целью создания органов муниципальной власти и управления в системе нового государственного устройства. Но, исходя из факта реализации Закона, проработанность части вопросов о реформировании оказались недостаточной для последующего закрепления законодателем [20]. Примером этой ситуации может служить основная ориентация муниципальной экономики на ее взаимодействие с национальной экономикой РФ, недостаточное описание алгоритмов по межмуниципальному сотрудничеству и отдельным видам взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

В основной же Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ изменения были внесены намного позже и обозначались принятием:

— Федерального Закона от 28.11.2009 № 283-ФЗ (ред. от 04.11.2014 № 347-ФЗ) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7];

— Федерального Закона от 27 декабря 2009 № 365-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» [8].

Следующие изменения вносились уже Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 361-ФЗ (ред. от 21.01.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9], которые были направлены на:

— принятие определения лица, замещающего муниципальную должность;

— уточнение статуса объединившихся групп муниципальных образований, которые на тот момент не являлись советами муниципальных образований, принадлежащих субъектам Российской Федерации;

— увеличение списка вопросов и задач местного значения для всех муниципальных образований, в который органично вплетено установление правил по благоустройству подведомственной территории, которые стало необходимо в обязательном порядке выносить на публичные слушания;

— внесение уточнений в алгоритм проведения схода граждан;

— обозначение алгоритма по созданию и порядке перехода к избранию представительных органов на муниципальных выборах в поселениях, в которых число жителей, имеющих избирательное право, насчитывает не менее 100 человек;

— обозначение срока заключения контрактов с главами местных администраций, который лавировал от 2 до 5 лет;

— смена наименования на «контрольно-счетный орган муниципального образования», алгоритма создания, организации и условий для ведения деятельности контрольным органом муниципального образования, образуемого представительным органом муниципального образования, согласно законопроекту;

— введение досрочного прекращения полномочий осуществляющим на постоянной основе свои полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления за нарушение ограничений, установленных ч. 7 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ.

При постоянной смене политических интересов центральной и местной власти было очевидным развитие и создание основ для становления и развития местного самоуправления, выступающего своеобразным компромиссом между политическими, экономическим и другими сферами интересов ранее упомянутых инстанций.

Даже при всех своих недостатках Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», стал краеугольным камнем на действительно долгий период для дальнейшего развития правотворчества в современных системах местного самоуправления и установления правового статуса глав местных администраций муниципальных образований.

Исходя из проведенных в данной работе исследований можно говорить, что в настоящее время в перечень нормативных правовых актов, которые занимаются регулированием правового статуса главы местной администрации муниципального образования, входят:

— Конституция РФ;

— Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» [6];

— законы субъектов РФ;

— уставы муниципальных образований.

Согласно Федеральному закону законодательный орган субъекта Федерации довольно ограничен в свободе по развитию норм, которые регламентировали бы правовой статус глав муниципальных образований. Принятые в рамках компетенции главы муниципального образования правовые акты носят юридическую силу и являются обязательными для исполнения каждым учреждением и организацией, которые находятся на территории муниципального образования вне зависимости от организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Затрагивающие же права, свободы и обязанности всех групп лиц постановления и распоряжения глав муниципальных образований вступают в силу только в результате их официального опубликования.

Несмотря на свои недостатки основой для развития и становления текущего муниципального правотворчества, системы местного самоуправления и правового статуса главы местной администрации муниципального образования послужил именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Литература:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 31. — Ст. 4398.
2. О местном самоуправлении в РСФСР: закон Российской Федерации от 06 июля 1991 года № 1550-I // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — № 29. — Ст.1010. (утратил силу).
3. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 38-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. — 1996. — № 79. — 25.04.1996.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с изм. от 21.07.2005) (утратил силу) // Российская газета. — 1995. — № 170. — 01.09.1995.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003г. № 131 ФЗ (по состоянию на 2 июля 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2021. — № 27. — Ст.5132.
6. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (с изм. от с изм. от 21.07.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2007. — № 10. — Ст.1152.
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 28.11.2009 № 283-ФЗ (по состоянию на 04.11.2014г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2009. -№ 48. — Ст. 5733.
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 27.12.2009 № 365-ФЗ (по состоянию на 29.07.2017г.) // Российская газета. — 2009. — № 252. — 29.12.2009.
9. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ (по состоянию на 29.12.2017г.) // Российская газета. — 2011. — № 275. — 07.12.2011.
10. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента от 18.08.1996 № 1617 (утратил силу) // Российская газета. — 1993. — № 190. — 12.10.1993.
11. О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 (ред. от 10.01.2003) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. -1993. -№ 39. — Ст. 3597.
12. О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране»: Указ Президента от 03 апреля 1997 года (ред. 19.09.1997) № 278 // Российская газета. — 1997. — № 71. — 10.04.1997.
13. Об основных направлениях реформы местного самоуправления: Указ Президента от 11 июня 1997 года № 568 (ред. 27.06.2000 г.) (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. — № 24. — Ст. 2741.
14. О порядке назначения глав администраций: Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 года № 239 (утратил силу) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — № 48. — Ст. 1677.
15. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента от 26.10.1993 // Российские вести. — 1993. — № 210. — 29.10.1993.
16. О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента от 27.12.2004 // Российская газета. — 2004
17. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267. (по состоянию на 26.07.2020 г.) [Электронный ресурс] // Режим доступа: — http://vedomosti.sssr.su
18. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст.1010. (по состоянию на 26.07.2020 г.) [Электронный ресурс] // Режим доступа: — https://naukaprava.ru/catalog/1/113
19. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1457. (по состоянию на 26.07.2020 г.) [Электронный ресурс] // Режим доступа: — http://vedomosti.sssr.su
20. Протокольное решение совместного заседания Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления и президиума Общероссийского конгресса муниципальных образований по обсуждению актуальных вопросов правоприменительной практики и совершенствования законодательства о местном самоуправлении (Москва, 12 октября 2007 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 12. — С. 30–32.
21. Воронин Н. М. Особенности функционирования муниципальных образований в современных социально-экономических условиях: исторические и правовые характеристики / Н. М. Воронин // Молодой ученый. — 2016. — № 11. — С. 642–644.
22. Постовой Н. В. Муниципальное право России. Учебник под ред. Н. В. Постового. 3-е изд. перераб. и доп. / Н. В. Постовой, В. В. Таболин, Н. Н. Черногор // М.: Юриспруденция. — 2015. — 448 С.
23. Свешников М. И. Очерк общей теории государственного права / М. И. Свешников // М.: Книга по Требованию. — 2011. — 351 С.
24. Шефер А. Органы «самоуправления» царской России / А. Шефер // Куйбышев: Куйбышевское издательство. — 1939. — 65 С.