Актуальные проблемы территориальной организации местного самоуправления в РФ и пути их решения

В статье рассматриваются актуальные проблемы территориальной организации местного самоуправления в РФ. Автором предпринята попытка выявить некоторые неточности и пробелы в действующем законодательстве и предложить пути их решения.

Ключевые слова : организация местного самоуправления, территориальная организация местного самоуправления, субъект РФ, муниципальное образование, реорганизация муниципальных образований, упразднение муниципальных образований, граница муниципального образования.

Правовое регулирование административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления на сегодняшний день является довольно актуальной проблемой правовой науки и практики. При этом недостаточное осмысление места и особенностей оформления территориальной соответствующей власти непосредственно нивелирует качество законодательства, издаваемого на уровне РФ, так и каждого из ее субъектов.

Важно отметить, что эффективность реализации местного самоуправления непосредственно зависит от разрешения актуальных проблем ее территориального построения, выявления состава и состояния муниципальных образований, предельно точного обозначения вопросов полномочий разных субъектов в приведенной сфере.

В связи с чем перейдем к расмотре6нию более актуальных проблем территориальной организации местного самоуправления в РФ:

1. Определение границ муниципальных образований. В литературных источниках и публикациях многих авторов граница муниципального образования рассматривается как некая линия, с помощью которой определяют границы территории образования. Данная линия в обязательном порядке проходит по земле и может быть отражена на различных схемах, картах, изображениях. Граница муниципального образования закрепляется законом субъекта РФ [1, С. 12]. В ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] данное понятие не приводится, но в ФЗ устанавливается возможность утверждения соответствующим законом субъекта РФ таких границ в рамках картографического понятия. Так, граница отображается на картографических схемах, подкрепляемых текстовой информацией с точными указаниями узловых и поворотных точек, направления [3, С.32], как зачастую и происходит на деле [4,5]. Но возникает вопрос, касающийся непосредственной необходимости определения границ муниципального образования в вышеописанной форме. На данный момент в законодательстве, нормативных документах не устанавливается четкое понятие «картографическое описание», отсутствуют какие-либо требования к содержанию этого описания, его структуре и т. д. В рамках литературных источников под картографическим описанием понимают изображение территории муниципального образования с выделением его границ, что исполняется в определенном масштабе и подкрепляется пояснительной информацией, содержащей сведения в соответствии с ЗФ и основами картографической деятельности [6, С.21]. Нужно учитывать, что описательная информация должна соответствовать ряду требований и особенностей градостроительного, а также земельного законодательства РФ, поскольку рассматриваемая территория в первую очередь является объектом землеустройства [7]. В соответствии с этим для таких объектов действует общий порядок описания закрепленных границ объектов землеустройства [8], который в свою очередь не подразумевает картографическое описание границ, их закрепление в виде описания с использованием системы координат, набора точек и правильного соотнесения имеющихся данных. Стоит заметить, что в этом же порядке не приводится описание месторасположения границ объектов землеустройства в силу той информации, которая закрепляется законом субъекта РФ. На практике довольно сложно сопоставить имеющиеся данные, а также оценить их на предмет точности и правдивости установления границ, проверить сведения на соответствие документам территориального планирования. Так, возникает необходимость в закреплении в вышеупомянутом ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ исчерпывающего понятия «граница муниципального образования», а также потребность в установлении ряда требований закрепления границ, которые в свою очередь будут основываться на ряде норм градостроительного и земельного законодательства. Такие изменения станут определяющими в вопросе формирования единой практики формирования законов в субъектах РФ, а также позволяет избежать в дальнейшем проблем в правовой области, связанных с границами муниципальных образований.
2. Реорганизация муниципальных образований. Нахождение в ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» различных видов преобразований и административных процедур реорганизации субъектов, непосредственно участвующих в изменении, указывает на имеющуюся специфику территориальных преобразований, которые возможны только с участием субъекта РФ. При этом отсутствие конкретного процессуального законодательства, регулирующего компетенцию органов публичной власти и населения в территориальной закреплении местного самоуправления на данный момент времени актуальна как никогда. Преимущественно осуществляется процесс объединения муниципальный образований, что приводит к формированию городских округов, но в ряде случаев реорганизация может нести и иной характер.

Нужно учитывать, что на данный момент муниципальные образования нередко принимают решение о реорганизации в городской округ, что осуществляется путем объединения объектов конкретного муниципального района. Цель такой реорганизации состоит в обеспечении возможности социально-экономического развития определенной территории, а также в предотвращении укрупнения муниципальных образований.

Однако, он не должен осуществляться под видом территориально-административных изменений. Процесс реорганизации муниципальных образований должен влечь процесс изменения территориально-административной организации, за которую несет ответственность субъект РФ. Вместе с тем на практике в большинстве случаев возникает проблемная ситуация при реорганизации территориальной единицы, которая может непосредственно выступать одновременно и муниципальным образованием и территориально-административной организацией, что опасно судебными процессами. Отсутствие определенного ФЗ или стандартами единого подхода, в рамках административно-территориального устройства сформировала отграниченная практика, в соответствии с которой субъект РФ осуществляет территориальную организацию в форме реорганизации.

При этом вопросы территориальной организации местного самоуправления и территориально-административной организации взаимосвязаны между собой и требуют единого подхода. С учетом изложенного, а также сопоставляя однородность приведенных правоотношений, представляется важным в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указать на соотношение территориальной структуры местного самоуправления и территориально-административной организации в случае реорганизации муниципальных образований, влекущее изменение территориально-административного деления субъекта РФ.

3. Ликвидация муниципальных образований. В ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не устанавливается ликвидация муниципального образования, нет ссылок на другие ФЗ или нормативные акты. На данный момент возможность ликвидации муниципального образования определяется преимущественно одним критерием, который являет собою численность населения и соответствующий статус. Если численность не превышает 100 человек, то допускается ликвидация образования. Требуется понимать, что существенная необходимость в ликвидации образования может появиться в других случаях, например, в случае с городским поселением, низкий уровень эффективности системы налогообложения которого затрудняет разрешение вопросов и проблем местного характера. Получается, что существует необходимость в установлении возможности ликвидации более широкого спектра образований, а также необходимость в пересмотре критериев, которые могут являться основой для осуществления рассматриваемой процедуры.

Стоит заметить, что существует достаточное количество и других проблем, а также вопросов территориальной организации местного самоуправления в рамках государства. При этом указанные проблемы проявляются наиболее остро, их рассмотрение требует первоочередного внимания. Также территориальная организация местного самоуправления представляется как одна из форм организации территории государства, но в нормативных актах, а также в законодательстве нет исчерпывающего определения соотношения данной формы с другими существующими формами. В соответствии с этим формируется еще и необходимость отражения в ФЗ базы административно-территориального устройства в РФ, а также порядка участия субъектов РФ при рассмотрении и разрешении вопросов, касающихся территориальной организации в муниципальных рамках.

Литература:

1. Шугрина Е. С. Соотношение понятий муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» / Е. С. Шугрина // Городское управление. — 2018. — № 1.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2020, с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) // Собрание законодательства РФ. — 06.10.2003. — № 40.
3. Астафичев П. А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования / П. А. Астафичев // Конституционное и муниципальное право. — 2018. — № 4.
4. Закон Саратовской области от 24.04.2013 г. № 66-ЗСО «О преобразовании муниципального образования город Энгельс и Приволжского муниципального образования Энгельсского муниципального района Саратовской области и внесении изменений в Закон Саратовской области «О муниципальных образованиях, входящих в состав Энгельсского муниципального района» // Собрание законодательства Саратовской области. — 2013. — № 15;
5. Закон Пермской области от 11.02.2005 г. № 2038–446 «Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования «Город Пермь» Пермского края» // Российская газета. — 2005. -№ 41.
6. Бондарь Н. С. Муниципальное право в Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. — Москва: Юрайт, 2013. С.21.
7. Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. — 25.06.2001. — № 26.
8. Приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» (ред. от 06.04.2018) // Российская газета. — № 159. — 2011.