Актуальность темы исследования обусловлена исключительной значимостью территориального планирования как инструмента обеспечения рационального использования земельных ресурсов и устойчивого пространственного развития Российской Федерации. В условиях нарастания экологических вызовов, усложнения экономических и социальных процессов, обострения конкуренции за ресурсы грамотное территориальное планирование становится залогом сбалансированного учета разнонаправленных интересов, гармоничного развития природных и хозяйственных систем, создания комфортной и безопасной среды жизнедеятельности.
Ключевые слова: территориальное планирование в РФ, актуальные проблемы территориального планирования в РФ, градостроительное законодательство.
Несмотря на длительную историю становления, наличие разветвленной системы правового регулирования, практика территориального планирования в современной России характеризуется множеством проблем и противоречий.
Документы территориального планирования разных уровней зачастую не согласованы между собой, слабо увязаны со стратегиями социально-экономического развития. Не в полной мере учитываются экологические факторы и ограничения. Низким остается качество исходных данных, используемых при подготовке градостроительной документации. Формальный характер носят процедуры публичных слушаний, механизмы учета мнения населения.
Дефицит квалифицированных кадров, особенно в муниципальных образованиях, недостаточное внедрение современных технологий снижают обоснованность проектных решений. Как справедливо подчеркивает И. В. Шмидт, низкий уровень профессиональных компетенций сотрудников органов местного самоуправления, непосредственно занимающихся вопросами территориального планирования, негативно сказывается на качестве разрабатываемой документации [1, с. 67]. Зачастую специалистов на местах не хватает даже на выполнение базовых требований по разработке и актуализации документов.
Указанные проблемы препятствуют эффективной реализации огромного потенциала территориального планирования. В этих условиях всесторонний научный анализ данного института, поиск путей его модернизации приобретают особую актуальность. Без выработки новых концептуальных подходов к территориальному планированию, его адаптации к современным вызовам невозможно обеспечить переход России к модели устойчивого пространственного развития.
Территориальное планирование является одним из ключевых институтов градостроительного права, регулирующим вопросы развития территорий Российской Федерации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Данное определение, закрепленное в законодательстве, раскрывает цели и задачи территориального планирования, но не в полной мере отражает его сущность как комплексного института градостроительного права.
В научной литературе понятие территориального планирования трактуется более широко.
Так, М. В. Темников отмечает, что ст. 1 ГрК РФ не формулирует комплекс понятий, которые бы точно определили структуру и понимание территориального планирования. По его мнению, для понимания точного определения требуется анализ дополнительной информации, которая позволила бы конкретизировать сущность данного института [2, с. 42].
Е. А. Алпацкая определяет сущность территориального планирования как деятельность по учету пространственных территориальных закономерностей размещения природных, социальных и экономических явлений и их взаимодействий [3, с. 356].
Анализируя приведенные определения, можно заключить: территориальное планирование носит комплексный межотраслевой характер и направлено на гармонизацию пространственной организации территории и общественных отношений по поводу ее использования. Оно является связующим звеном между социально-экономическим и градостроительным планированием, позволяет скоординировать стратегические и территориальные аспекты развития, согласовать интересы разных субъектов — федеральных и региональных органов власти, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, граждан.
Переходя к субъектам градостроительных отношений, участвующим в территориальном планировании, следует отметить, что они определены в ст. 5 Градостроительного кодекса РФ. К ним относятся Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. При этом от имени публично-правовых образований в градостроительных отношениях в пределах своей компетенции выступают соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления.
Ключевая роль в осуществлении территориального планирования принадлежит органам публичной власти.
На каждом уровне публичной власти определен свой состав полномочий по осуществлению территориального планирования, которые закрепляют ведущую роль органов власти в определении перспектив развития соответствующих территорий. При этом территориальное планирование должно осуществляться во взаимодействии органов власти разных уровней между собой, а также с институтами гражданского общества.
Территориальное планирование на муниципальном уровне является основополагающей частью системы градостроительного регулирования в Российской Федерации и ключевым инструментом обеспечения устойчивого пространственного развития территории субъекта РФ [4, с. 296].
Как справедливо отмечает Н. С. Бондарь, территория выступает в качестве конституционно-правовой категории, отражающей единство публично-властных и личностных начал. С одной стороны, территория служит пространственным пределом действия муниципальной власти, с другой — является территорией жизнедеятельности местного сообщества, реализации прав и свобод человека и гражданина [5, с. 14].
Вместе с тем, реализация функций территориального планирования на местном уровне зачастую сопряжена с рядом проблем правового, управленческого, кадрового характера. Как отмечает О. А. Золотова, значительная часть муниципальных образований, особенно сельских поселений, не имеет актуальных документов территориального планирования, разработанных в соответствии с современными требованиями [6, с. 22]. Ряд экспертов указывает на недостаточную согласованность муниципальных документов территориального планирования со стратегиями и программами социально-экономического развития, отраслевыми документами стратегического планирования [7, с. 39].
Существенной проблемой является недостаточная согласованность документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (ПЗЗ) с данными государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Как справедливо подчеркивает В. А. Махт, зачастую границы функциональных и территориальных зон, определенные в генпланах и ПЗЗ, не находят точного отражения в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) [8, с. 219]. Это создает правовые коллизии и сложности при формировании и предоставлении земельных участков, осуществлении учетно-регистрационных действий.
Территориальное планирование должно опираться на актуальные и достоверные сведения ЕГРН о местоположении границ земельных участков, их фактическом использовании, зарегистрированных правах и обременениях [9, с. 189]. В то же время, утвержденные документы территориального планирования и градостроительного зонирования должны служить основой для внесения сведений в ЕГРН [10, с. 120]. Но на практике эти процессы недостаточно интегрированы между собой.
Считаю, необходимо обеспечить взаимопонимание и конструктивное взаимодействие всех участников планирования — органов власти, местного самоуправления, бизнеса, профессиональных и общественных организаций, граждан. Только объединение усилий позволит реализовать весь потенциал территориального планирования как инструмента устойчивого развития российских регионов и поселений.
Для решения некоторых проблем необходимо уделить особое внимание цифровизации процессов территориального планирования: перевод документов в машиночитаемый формат, внедрение юридически значимого электронного документооборота, создание единой электронной картографической основы. Уверена, такие меры будут способствовать гармонизации градостроительной и учетно-регистрационной деятельности [11, с. 55].
Интеграция информационных систем позволит повысить эффективность управления земельными ресурсами и достичь баланса публичных и частных интересов при планировании развития территорий.
Важной задачей также является повышение открытости и доступности информации о планируемых изменениях в использовании земель и объектов недвижимости. Требуется наполнение ФГИС ТП, ГИС ОГД актуальными сведениями о разрабатываемых и утвержденных документах территориального планирования, ПЗЗ, документации по планировке территории [12, с. 38]. Следует обеспечить удобный доступ к этой информации, возможности поиска и ознакомления с ней для всех заинтересованных лиц.
Подводя итог, хочется сказать, что для решения вышеперечисленных проблем требуется комплексный подход: от завершения кадастровых работ и инвентаризации земель, внедрения технологий мониторинга и интеграции информационных систем до обучения и повышения оплаты труда для привлечения специалистов в данную сферу.
Одной из главных задач остается на сегодняшний день — создание надежной информационной основы для разработки документов территориального планирования, повышение обоснованности и реалистичности градостроительных решений. В конечном итоге это будет способствовать более рациональному и эффективному использованию земельных ресурсов страны.
Литература:
- Шмидт И. В. Проблемы формирования комфортной городской среды средствами территориального планирования // Экономика и экология территориальных образований. 2020. Т. 4, № 2. С. 67.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // Российская газета, N 290, 30.12.2004.
- Темников М. В. Градостроительная деятельность анализ законодательно закрепленного понятия // Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 4. С. 42.
- Алпацкая Е. Г. Современные подходы и этапы территориального планирования в муниципальном образовании // Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1 (356). С.5.
- Чистобаев А. И., Красовская О. В., Скатерщиков С. В. Территориальное планирование на уровне субъектов России: Монография. — СПб.: СПбГУ, НПИ «ЭНКО», 2010. — 296 с.
- Бондарь, Н. С. Территория как конституционно-правовая категория: единство публично-властных и личностных начал / Н. С. Бондарь // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. — 2016. — Т. 3, № 4. — С. 14. — EDN YGSMCH.
- Золотова О. А. Проблемы подготовки и согласования документов территориального планирования муниципальных образований // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2020. — № 10 (189). — С. 22.
- Гриценко Е. В., Иванкина Е. В. Стратегическое и территориальное планирование: проблемы координации и интеграции // Имущественные отношения в РФ. — 2019. — № 5 (212). — С. 39.
- Махт В. А. Кадастровое обеспечение территориального планирования и градостроительного зонирования // Вестник СГУГиТ. 2020. Т. 25. № 2. С. 219.
- Тихонов В. Ф., Тихонова К. В. Значение кадастров и реестров при управлении земельными ресурсами. Материалы Международной научно-практической конференции «Роль аграрной науки в устойчивом развитии сельских территорий». 2017. С. 189.
- Павлова В. А. Территориальное планирование и кадастр недвижимости как основа управления устойчивым пространственным развитием территории // Вестник Сибирского государственного университета геосистем и технологий (Вестник СГУГиТ). 2021. Т. 26. № 1. С. 120.
- Чернов А. В. Проблемы цифровизации градостроительной деятельности // Имущественные отношения в РФ. 2018. № 10 (205). С. 55.
