The article analyzes the problems of legal regulation in the development and implementation of municipal territorial development programs in the Russian Federation. It examines the evolution of the status of municipal programs from a tool for budgetary expenditures to comprehensive strategic planning documents, as well as the current stage of reform, focusing on the division of programs into project and process parts. The study identifies a number of significant problems limiting the effectiveness of municipal programs: desynchronization of deadlines with strategic planning documents, the use of incorrect indicators, a deficit in resource provision, formal separation of activities, and excessive fragmentation of programs. The paper argues that these problems hinder the full realization of programs' functions as strategic and budgetary planning documents, as well as project activity tools, and points to the need for further improvement of regulatory and methodological frameworks.

Keywords : municipal programs, territorial development, legal regulation, methodological regulation, strategic planning, budget planning, project activities, process activities.

Реконфигурация системы разработки и реализации муниципальных программ территориального развития инициирует перед муниципальными образованиями комплекс новых вызовов, детерминирующих необходимость совершенствования как методологического, так и нормативно-правового регулирования их деятельности.

Сама система правового регулирования разработки и реализации муниципальных программ территориального развития в РФ характеризуется в настоящее время смещением акцентов в их регламентации от инструментария бюджетных расходов к комплексным документам стратегического планирования. Так, исходным эволюционным этапом в их развитии стало законодательное определение муниципальных программ в ст. 179 Бюджетного кодекса РФ как инструмента расходования бюджетных средств [1].

Фундаментальное изменение статуса муниципальных программ произошло с принятием Федерального закона № 172-ФЗ от 28.06.2014 «О стратегическом планировании в РФ», которым за ними было не только закреплено положение документов стратегического планирования, но и дана их официальная дефиниция, подчеркивающая их комплексный характер, взаимосвязанность мероприятий по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, а также направленность на достижение целей социально-экономического развития, что в свою очередь зафиксировало их интеграцию в систему стратегического планирования, в первую очередь, со стратегией развития муниципального образования [2].

Современный этап реформирования системы правового регулирования управления муниципальными программами, инициированный Постановлением Правительства РФ № 786 от 26.05.2021 «О системе управления государственными программами РФ» [3] и детализированный в письме Министерства экономического развития РФ № 3493-ПК/Д19И и Минфина России № 26–03–06/9321 от 06.02.2023 года «О направлении методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ» [4] акцентирует внимание на обособлении при их разработке проектной и процессной частей.

Дифференциация муниципальных программ на проектную и процессную части, отражает дуализм их функционального назначения. Проектная часть ориентирована на достижение качественно новых результатов, трансформационные изменения и развитие. Проектная часть включает мероприятия, направленные на создание и модернизацию объектов муниципальной собственности (через бюджетные инвестиции и субсидии), развитие информационных систем, стимулирование инноваций (НИОКР) и совершенствование управленческих механизмов (выработка предложений по политике и регулированию). Особый акцент отдается целевым субсидиям, предполагающим развитие конкретных направлений, и стимулирующие налоговые расходы как инструмент экономического развития. Итогом проектной деятельности является достижение четко измеримых, зачастую качественных, результатов [4].

Процессная часть сфокусирована на обеспечении устойчивого функционирования и предоставлении текущих услуг в рамках установленных полномочий. Процессная часть муниципальных программ территориального развития охватывает рутинные операционные задачи, такие как выполнение муниципального задания по оказанию услуг, текущая деятельность казенных учреждений, предоставление мер социальной поддержки и обслуживание муниципального долга. Субсидии, предоставляемые в рамках этой части, как правило, направлены на поддержание существующей деятельности, а не на ее качественное преобразование. Результаты процессной деятельности, хотя и имеют значение для жизнедеятельности муниципалитета, не всегда требуют количественной измеримости в том же строгом смысле, что и проектные итоги [4].

Основная проблематика правового регулирования разработки муниципальных программ территориального развития заключается здесь в неоднозначности и потенциальной противоречивости критериев разграничения их проектной и процессной частей [4]. Наблюдается операциональная неопределенность в отнесении некоторых видов деятельности к проектной части, поскольку они обладают характеристиками, присущими мероприятиям процессного типа, что создает риск их эклектичного или некорректного структурирования.

Кроме того, отсутствие четкого определения понятий «муниципальный проект» и «комплекс процессных мероприятий» в самих правовых документах [2–4], несмотря на предложенную логическую трактовку, может привести к формальному подходу при их формировании и недостаточной синергии с вышестоящими уровнями проектной деятельности (региональными и федеральными программами), несмотря на потенциальную возможность такой связи как для проектных, так и для процессных мероприятий. Правовая неопределенность может затруднить эффективное управление, мониторинг и оценку реализации муниципальных программ, а также снизить их вклад в достижение стратегических целей территориального развития.

Названным письмом также введено понятие «мероприятие» как количественно измеримый итог деятельности, направленный на достижение целей муниципальной программы территориального развития, и рекомендовано формирование муниципальных программ и проектов в виде комплексов проектных и процессных мероприятий [4].

Следовательно, современная система правовое регулирования муниципальных программ территориального развития обеспечивает их функционирование как связующего звена между стратегическим видением развития территории муниципалитета, бюджетным планированием и практической проектной деятельностью, включая участие в реализации национальных и региональных проектов.

Современный этап муниципального управления характеризуется усложнением инструментов планирования и реализации социально-экономической политики. Муниципальные программы, будучи интегрированным элементом этой системы, должны обеспечивать достижение стратегических целей [6]. Однако, как показывает проведенный анализ научной литературы, существуют системные препятствия на пути их эффективного функционирования. Одной из ключевых проблем, ограничивающих их роль как документов стратегического планирования, является рассинхронизация сроков действия муниципальных программ и документов стратегического планирования (стратегий социально-экономического развития и планов мероприятий по их реализации) на муниципальном уровне, что проявляется в отсутствии корреляции между периодами действия указанных документов, что выражается в продлении срока реализации действующих программ территориального развития, либо в принятии новых, аналогичных по содержанию завершенным, без их адекватной привязки к актуализированным стратегическим ориентирам [7]. Названная проблема ограничивает эффективность муниципальных программ как инструментов стратегического управления.

В качестве другой проблемы прослеживается повсеместное применение в муниципальных программах индикаторов, не отвечающих критериям истинных показателей стратегического управления [7]. Такие индикаторы характеризуются отсутствием содержательной связи с целевыми установками стратегий социально-экономического развития, стагнацией значений или фиксацией формального выполнения рутинных операционных задач, не коррелирующих с достижением стратегических целей. Такая практика приводит к искажению оценки результативности программной деятельности и нивелированию значения самих программ как инструмента стратегического развития.

Кроме того, выявлена дефицитарность ресурсного обеспечения множества мероприятий, декларируемых в муниципальных программах. Данная диспропорция особенно выражена в программах, затрагивающих сферы, находящиеся вне основной компетенции местного самоуправления, где муниципалитеты выполняют факультативные или вспомогательные функции [8]. Недостаточное финансовое обеспечение мероприятий, даже относящихся к сфере компетенции муниципалитетов и предполагающих прямое финансирование, свидетельствует о нарушении принципа взаимосвязи плановых задач и бюджетных ассигнований, девальвируя муниципальные программы как реальные инструменты бюджетного планирования.

Наблюдается также и двойственная проблематика в процессе перехода к реформированной структуре муниципальных программ, в том числе программ территориального развития [5]. Во-первых, отмечается фрагментарность и неравномерность внедрения новых принципов их разработки: многие муниципальные образования находятся на начальной стадии адаптации, что выражается в ограниченном числе успешно интегрировавших разделение программ муниципалитетов. Во-вторых, там, где разделение уже происходит, оно зачастую носит формальный и эклектичный характер. Применение критериев происходит «de jure», а не «de facto», исходя из административных соображений, а не содержательной специфики мероприятий, что приводит к алогичным классификациям, нивелированию различий между проектной и процессной деятельностью, а также к формированию программ, где проектная часть либо отсутствует, либо представлена исключительно мероприятиями, зависимыми от вышестоящих проектов. В совокупности, эти аспекты свидетельствуют о низкой степени операционализации методических рекомендаций и недостаточной степени внедрения новых принципов формирования программно-целевых инструментов на муниципальном уровне, что препятствует их эффективному стратегическому и проектному использованию.

Прослеживается и экцессивная фрагментация программно-целевых инструментов территориального развития на муниципальном уровне, обусловленная необходимостью структурного соответствия вышестоящим программам и проектам [5]. Такая практика ведет к регистрации аналогичных стратегических целей, задач и операционных мероприятий в независимых муниципальных программах, а также к реализации взаимосвязанных мероприятий в рамках различных программ, что в свою очередь, вызывает дублирование планируемых результатов, распыление бюджетных ресурсов и снижение общей эффективности управления. Следствием такого дробления является появление «микропрограмм» с формальными показателями и незначительным ресурсным обеспечением, что ставит под сомнение их соответствие принципам программного и проектного управления.

Таким образом, мы приходим к выводу, что современная система правового регулирования муниципальных программ территориального развития, несмотря на эволюцию от инструмента бюджетных расходов к документам стратегического планирования и внедрение разделения на проектную и процессную части, сталкивается со следующими существенными проблемами:

— несоответствие сроков действия муниципальных программ срокам действия стратегий социально-экономического развития и планов мероприятий по их реализации;

— широко распространены индикаторы, которые не связаны с достижением стратегических целей, имеют статичные значения или фиксируют лишь формальное выполнение рутинных задач;

— часть мероприятий в муниципальных программах территориального развития не имеет финансового обеспечения, особенно в сферах, не являющихся основной компетенцией местного самоуправления;

— разделение мероприятий на проектные и процессные часто происходит формально, исходя из административных соображений, а не содержательной специфики;

— избыточная фрагментация и дублирование муниципальных программ, обусловленные необходимостью соответствия структурам вышестоящих государственных и региональных программ и проектов.

Названные проблемы, включая рассинхронизацию со стратегическими документами, использование некорректных показателей, дефицит ресурсного обеспечения, формальное разделение на проектную и процессную деятельность, а также искусственное дробление программ, ограничивают их эффективность как инструментов стратегического, бюджетного планирования и проектной деятельности. Наблюдается недостаточная степень операционализации методических рекомендаций и внедрения новых принципов формирования программно-целевых инструментов на муниципальном уровне, что требует дальнейшего совершенствования нормативно-правового и методологического регулирования.

Литература:

1. Бюджетный кодекс РФ: федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ; в ред. от 28.11.2025 // Гарант: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/12112604/ (дата обращения: 17.12.2025).
2. О стратегическом планировании в РФ: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ; в ред. от 13.07.2024 // Гарант: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/ 70684666/ (дата обращения: 17.12.2025).
3. О системе управления государственными программами РФ: постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786; в ред. от 02.08.2025 // Гарант: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/400720533/ (дата обращения: 17.12.2025).
4. О направлении методических рекомендаций по разработке и реализации государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ: письмо Минэкономразвития РФ № 3493-ПК/Д19И и Минфина России № 26–03–06/9321 от 06.02.2023 года // Гарант: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/406333319/ (дата обращения: 17.12.2025).
5. Антипин, И. А. Методология муниципального стратегирования: сравнительный анализ и унификация / И. А. Антипин, Н. Ю. Власова, О. Ю. Иванова // Управленец. — 2021. — Т.12 — № 6. — С. 33–48.
6. Бухвальд, Е. М. Совершенствование механизмов стратегического планирования муниципальных образований в Российской Федерации / Е. М. Бухвальд // Теория и практика общественного развития. — 2023. — № 4. — С. 51–56.
7. Иордан, Т. А. Правовые инструменты мониторинга реализации муниципальных стратегий социально-экономического развития / Т. А. Иордан // Юридическая наука. — 2025. — № 7. — С. 64–67.
8. Современные тенденции разработки и реализации муниципальных программ: аналитический отчет / Фонд «Институт экономики города» (ИЭГ): [сайт]. — URL: https://urbaneconomics.ru/municipalnye_programmy_27.12.pdf (дата обращения: 16.12.2025).