Сфера местного самоуправления традиционно занимает особую нишу в системе публичной власти Российской Федерации, выступая ключевым механизмом непосредственного осуществления населением собственных управленческих полномочий на территориальном уровне. Согласно статье 12 Конституции РФ органы муниципальной власти признаются и гарантируются государством, однако институционально выведены за рамки структуры государственных органов. Долгое время именно эта конституционная конструкция служила базой для доктринального подхода, трактующего муниципальный уровень как сравнительно автономный сегмент публичной власти, обладающий собственной предметной компетенцией, а также организационной, финансово-экономической и имущественной самостоятельностью. Вместе с тем эволюция нормативно-правовой базы и правоприменительной практики демонстрирует устойчивый тренд на перераспределение полномочий и переоценку классического понимания института местного самоуправления.

Определить правовую природу местного самоуправления затруднительно прежде всего из-за отсутствия единого методологического подхода к раскрытию его сущности. В доктринальных работах муниципальную власть трактуют и как непосредственное народовластие, и как специфический этаж публичной власти, и как структурный компонент государственного аппарата, и как автономный социально-политический институт гражданского общества. Подобный плюрализм обусловлен исторической эволюцией российского муниципализма, чередой реформ, а также перманентным обновлением нормативной архитектуры. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» зафиксировал базовые организационные параметры системы, однако даже эта кодификация не устранила концептуальных коллизий относительно природы местного самоуправления [2].

Конституционная реформа 2020 г., внедрившая в Конституцию РФ категорию «единой системы публичной власти», заметно активизировала как теоретические, так и прикладные дискуссии о природе власти [2]. С одной стороны, в Конституции по-прежнему декларируется организационная и финансовая автономия местного самоуправления; с другой — нормативное, кадровое и функциональное сближение муниципального и государственно-властного звена становится все более ощутимым. По наблюдению О. Б. Иванова и Е. М. Бухвальд, в современной парадигме развитие МСУ рассматривается преимущественно как инструмент оптимизации всей системы публичной власти, что неизбежно усиливает координационные механизмы и подчиненность муниципалитетов общегосударственным приоритетам и программам [5, с. 45].

Для более глубокого понимания сущности правового режима местного самоуправления первостепенно исследовать институт муниципально-правовой ответственности. Как справедливо подчеркивают Т. Н. Михеева и Э. Г. Габдрахманова, неопределенность конституционно-правового статуса муниципальных органов, обусловленная их включением в систему публичной власти, неизбежно проецируется на проблематику ответственности: с одной стороны, органы и должностные лица муниципалитетов подотчетны населению как носителю муниципального суверенитета, с другой — усиливается их ответственность перед государственными структурами [8, с. 439]. Увеличение перечня оснований досрочного прекращения полномочий глав муниципальных образований, расширение прокурорского надзора и административного контроля субъектов РФ свидетельствуют о конвергенции муниципальной и государственной ответственности, характерной скорее для иерархической вертикали власти, нежели для автономной сферы публичного самоуправления.

По результатам обстоятельного исследования К. М. Худолея обновленное законодательное регулирование института местного самоуправления свидетельствует о закрепившейся тенденции к консолидации муниципальных образований, наделению органов государственной власти субъектов РФ расширенным кругом компетенций в сфере территориального управления, а также к стандартизации организационных моделей муниципальной власти [9, с. 200]. Задекларированная цель — рост управляемости, повышение результативности и оптимизация бюджетных расходов, однако подобные трансформации все сильнее стирают демаркационную линию между местной и государственной публичной властью, превращая муниципальный уровень в обычный административно-территориальный инструмент реализации государственной политики.

В ряде исследований А. Р. Лаврентьев дает принципиально критическую характеристику текущего реформаторского курса, подчеркивая, что потенциал точечных изменений в нормативно-правовой базе местного самоуправления практически исчерпан [7, с. 457]. Ученый предупреждает: дополнительная корректировка без целостной доктрины, раскрывающей юридическую природу муниципальной власти, способна инициировать ее регрессивную трансформацию. Нерешенная дилемма — следует ли рассматривать муниципалитеты как автономную форму народовластия либо как структурное звено публичной власти — блокирует построение стабильной, логически выверенной системы муниципального управления.

Поступательное развитие системы местного самоуправления немыслимо без однозначного теоретико-правового и законодательного закрепления ее сущности. Научное и практическое сообщество сходится во мнении, что законодатель либо должен последовательно верифицировать местное самоуправление как автономный уровень публичной власти, подкрепив этот статус действенными финансово-экономическими ресурсами и институциональными гарантиями, либо честно обозначить его роль как нижнего, вспомогательного звена вертикали государственного управления. Продолжение правовой неопределенности оборачивается деградацией муниципального менеджмента, сокращением гражданского участия в решении вопросов местного значения и эрозией конституционного принципа народовластия.

Таким образом, вопрос о правовой природе института местного самоуправления в РФ имеет многослойную и междисциплинарную природу, обусловленную как исторической эволюцией муниципалитета, так и текущими политико-правовыми реформами и федеративными преобразованиями. Для его разрешения необходимо не только модернизировать нормативную базу, но и выработать системную доктрину МСУ, гармонизирующую конституционные ценности, государственные интересы и запросы территориальных сообществ.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательствa РФ. — 2003. — № 40. — ст. 3822.
3. Адонина, С. Ю. Местное самоуправление в реформе публичной власти / С. Ю. Адонина, Т. Н. Михеева. — Текст: непосредственный // Образование и право. — 2023. — № 3. — С. 92–96.
4. Гарифуллин, Р. Р. Последствия выхода России из Совета Европы / Р. Р. Гарифуллин, И. Р. Аминов. — Текст: непосредственный // Образование и право. — 2022. — № 5. — С. 36–41.
5. Иванов, О. Б. Развитие местного самоуправления как фактор совершенствования системы публичной власти в России / О. Б. Иванов, Е. М. Бухвальд. — Текст: непосредственный // Этап: экономическая теория, анализ, практика. — 2023. — № 3. — С. 39–59.
6. Казанцева, О. Л. Местное самоуправление в системе российской государственности: проблемы и перспективы / О. Л. Казанцева, Е. В. Кузина. — Текст: непосредственный // Правоприменение. — 2022. — № 6(3). — С. 161–171.
7. Лаврентьев, А. Р. Изменения в законодательстве о местном самоуправлении: резервы исчерпаны / А. Р. Лаврентьев. — Текст: непосредственный // Юридическая техника. — 2023. — № 17. — С. 455–459.
8. Михеева, Т. Н. Некоторые размышления по поводу 20-летия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Т. Н. Михеева, Д. С. Михеев. — Текст: непосредственный // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право. — 2023. — № 23 (4). — С. 439–445.
9. Худолей, К. М. Изменения в законодательстве об организации местного самоуправления / К. М. Худолей. — Текст: непосредственный // Пермский юридический альманах. — 2023. — № 6. — С. 190–203.