Анализ состояния проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в теории и законотворческой деятельности

В статье рассматривается состояние проблемы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в теории и законотворческой деятельности в Российской Федерации в современных условиях. Отмечена продолжающаяся законотворческая активность в этом направлении. Приведена краткая оценка степени научной разработанности проблемы в теоретических источниках. Выявлены имеющие место проблемные моменты правового регулирования рассматриваемых отношений и предложены пути их разрешения. Сформулированы итоговые выводы.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, отдельные государственные полномочия.

Широкомасштабная конституционная реформа 2020 года [2] охватила своим содержанием и сферу местного самоуправления. Так, ст. 132 Конституции Российской Федерации [1] (далее — Конституция РФ) была дополнена ч. 3, которая гласит: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». До внесения соответствующего дополнения основой правового регулирования взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти являлась ст. 12 Конституции РФ, устанавливающая, в частности, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Существовавшее ранее положение позволяло сделать вывод о том, что муниципальная власть не является властью государственной, не являясь при этом и властью, например, общественной.

В связи с этим возникал вопрос о характере муниципальной власти, который в настоящее время в целом находит свое решение в рамках внесенного изменения — путем закрепления местного самоуправления как элемента системы публичной власти наравне с органами государственной власти.

Однако думается, что указанная поправка предполагает довольно значительную нормативно-правовую и научно-практическую проработку вопросов взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления как звеньев единой системы публичной власти, включая и проработку вопроса касательно наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществления органами муниципальной власти таких полномочий. Кроме того, уместно отметить, что институт полномочий органов местного самоуправления, в том числе, и в части осуществления ими отдельных государственных полномочий, видится одним из самых изменчивым в муниципально-правовой науке и практике.

Законотворческий процесс относительно правового регулирования различных аспектов местного самоуправления продолжается и в текущий момент. Так, Сенатор Российской Федерации А. А. Клишас, Депутат Государственной Думы П. В. Крашенинников внесли на рассмотрение в Государственную Думу законопроект № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [4] (далее — Проект) (срок представления поправок 22.10.2024, включен в примерную программу решением Государственной Думы на октябрь 2024 года). Проект подготовлен в развитие положений Конституции РФ о единой системе публичной власти и направлен на совершенствование организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно его положениям «местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан... В соответствии с конституционными основами единства публичной власти законопроектом выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов местного самоуправления... Законопроект предусматривает уточнение компетенции органов местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с правовой природой местного самоуправления».

Однако правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, которое находится в процессе постоянного обновления, вопросы осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не всегда получает однозначно позитивную оценку у специалистов, а также подобная нестабильность правовых норм имеет своим следствием разнообразие судебных решений по схожим вопросам, что требует выработки единых подходов. Многие специалисты указывают на недостаточную проработанность, а иногда и противоречивость соответствующего законодательства, что серьезно осложняет работу этих органов и создает трудности в правоприменительной практике.

Что касается теоретических положений рассматриваемого социально-правового явления, то в научных кругах ведутся активные дискуссии по данной теме, в ходе которых исследователи этой проблематики иногда занимают диаметрально противоположные позиции.

Анализ научных источников относительно обозначенной проблематики демонстрирует факт, что различные аспекты проблемы, связанные с данной темой, были актуальны на протяжении разных этапов в истории развития нашего государства, поскольку эти органы всегда, при любом общественном строе, играли важную роль в системе государственного управления. В современных условиях эта проблема также не утратила своей значимости. Однако, несмотря на востребованность ее разрешения в научных и практических целях, вопрос недостаточно обстоятельно и подробно раскрыт в существующей научной литературе. Это подтверждается тем, что за последние годы опубликовано сравнительно мало научных работ по этой теме, и, в основном, они представлены статьями в узкоспециализированных журналах. Комплексных научных изысканий в виде монографий и диссертационных исследований, глубоко анализирующих данный социально-правовой феномен, явно не хватает. Следует выделить ученых, чьи труды внесли определенный вклад в изучении этих аспектов взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти, в частности, таких исследователей поставленной проблематики как: Ж. А. Акаева 5, с. 263–272, Г. А. Албегов 6, с. 13–18, Л. В. Андриченко 7, с. 37–58, А. В. Богатырева 8, с. 63–65, Е. И. Бычкова 9, с. 112–116, С. С. Горохова 10, с. 20–24, М. Ю. Дитятковский 11, с. 17–23.

Так, представляется, что особого внимания заслуживает тот факт, что п. 1 ст. 20 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) позволяет федеральным и региональным исполнительным органам издавать только нормативные правовые акты относительно выполнения местными властными органами отдельных государственных полномочий, не наделяя названные органы правомочием издавать по соответствующим вопросам индивидуальные правовые акты, которые могут выступать эффективным средством донесения предписаний и поручений, контроля за их осуществлением, а также привлечения к ответственности за ненадлежащее осуществление. Думается, что ст. 20 Федерального закона № 131 нуждается в соответствующем дополнении.

В связи с этим предлагается следующая редакция п. 1 ст. 20 Федерального закона № 131-ФЗ:

«1. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением, а также индивидуальные правовые акты».

Выводы

Несмотря на постоянные усилия законодателя в направлении совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений, в действующем законодательстве продолжают иметь место недостатки и правовые пробелы, которые требуют своего устранения

Значимость для теории и практики существующих научных работ в рассматриваемой сфере неоспорима, вместе с тем, существующая литература по данной теме не решает всех спорных вопросов. Поэтому исследование правовых аспектов этого направления в системе государственного управления остается актуальным и требует дальнейших научных разработок. Важность и насущность изучения данной проблематики особенно усилилась в свете последних изменений в Конституции РФ, что делает необходимость новых исследований еще более очевидной.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Правовой сайт «КонсультантПлюс» — URL: www.consultant.ru (дата обращения 01.02.2024).
2. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — 06 октября. — № 40. — Ст. 3822.
3. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства РФ. — 2020. — 16 марта. — № 11. — Ст. 1416.
4. Законопроект № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Законодательная деятельность // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://duma.gov.ru/legislative/lawmaking/.(дата обращения: 20.12.2024).
5. Акаева, Ж. А. Некоторые проблемы организации местного самоуправления в Российской Федерации: настоящее и будущее / Ж. А. Акаева // Трансформация права: материалы V Всероссийского научно-практического форума студентов и молодых ученых. — Екатеринбург: УрГЮУ им. В. Ф. Яковлева, 2022. — С. 263–272.
6. Албегов, Г. А. Местное самоуправление и государственная власть / Г. А. Албегов // Актуальные проблемы права: сборник научных статей магистрантов / под ред. Б. Г. Койбаева. — Владикавказ: ИП Цопанова А. Ю., 2020. — С. 13–18.
7. Андриченко, Л. В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации / Л. В. Андриченко // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2013. — № 4. — С. 37–58.
8. Богатырева, А. В. Эффективность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями / А. В. Богатырева // Социально-экономическое управление: теория и практика. — 2017. — № 1(30). — С. 63–65.
9. Бычкова, Е. И. Местное самоуправление как уровень публичной власти: проблемы самостоятельности / Е. И. Бычкова // Расследование преступлений: проблемы и пути их решения. — 2020. — № 4(30). — С. 112–116.
10. Горохова, С. С. Российское местное самоуправление в системе публичной власти государства / С. С. Горохова // Государственная власть и местное самоуправление. — 2023. — № 5. — С. 20–24.
11. Дитятковский, М. Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления / М. Ю. Дитятковский // Журнал российского права. — 2017. — № 11. — С. 17–23.