Пути и способы совершенствования деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации

Дискуссия о государственной или общественной природе местного самоуправления имеет в России свою историю. Общественная теория самоуправления и ее разновидность — хозяйственная теория — возникли в России как реакция на отрицательные черты чиновничьего управления. Эти теории базировались на признании естественных и неотчуждаемых прав общины на заведование собственными делами, отличными от государственных. Отсюда делался вывод о сугубо общественном характере института самоуправления, недопустимости вмешательства государства в дела общины, о самостоятельном значении общинной власти, представляющей «четвертую ветвь». Хозяйственная теория, которая в значительной степени легла в основу первой земской и городской реформы в середине — конце 60-х годов XIX века, также исходила из того, что местный самоуправляющийся союз — отличный от государства субъект прав. Он не просто имеет собственную компетенцию, но и занимается весьма специфическим родом деятельности — местными хозяйственными делами. Общественная теория основывалась, таким образом, на идее противопоставления общества и государства, государственных интересов интересам общественным [1].

В то же время многие русские юристы-государствоведы, подчеркивая автономный характер местных общественных союзов — земств, городов, в деятельности которых участвуют сами заинтересованные лица — население, обосновывали их тесную связь с государственным управлением. Так, например, Б. Н. Чичерин в статье «О земских учреждениях» еще накануне земской реформы отмечал: «Местное самоуправление не может быть оторвано от общей администрации. Это части одного целого. Здесь необходима известная степень зависимости, но мера зависимости определяется существующими потребностями и состоянием общества».

Конституционное признание местного самоуправления публичной, но не государственной властью явилось новым толчком к спорам среди российских государствоведов вокруг вопроса о государственном или общественном характере местного самоуправления.

Сторонники общественной и государственной теорий местного самоуправления предлагают противоположные трактовки содержащегося в статье 12 Конституции РФ положения о «невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». Первые представляют местное самоуправление как форму самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения, которая не учреждается государством, а признается им. Признание означает, что государство видит в местном самоуправлении некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Это общественная власть, вид публичной власти, местная (муниципальная) власть — «особая власть, не относящаяся ни к одной из трех ветвей государственной власти». Право на местное самоуправление не только коллективное право, но и естественное и неотчуждаемое право гражданина (индивидуальное право) на образование и осуществление местного самоуправления, на индивидуальное или коллективное решение вопросов местного значения.

Представители государственной теории указывают на то, что местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется в виде самостоятельного публично-правового субъекта — муниципального образования, которое и выступает коллективным субъектом права на местное самоуправление. Источником этого права, как и полномочий органов местного самоуправления, является воля народа, выраженная в Конституции и законе, а не воля или соглашение населения соответствующей территории. И государство, и муниципальные образования представляют собой публично-властные институты, поэтому их противопоставление неправомерно. И хотя органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти с точки зрения структурно-организационной, они находятся в системе государственно-властных отношений с точки зрения функциональной [2].

Как видно из приведенных позиций, различие в подходах к соотношению местного самоуправления и государства во многом основывается на различном понимании сущности вопросов местного значения как ядра компетенции муниципальных образований.

Представители общественной теории исходят, соответственно, из негосударственного характера вопросов местного значения — «вопросов социальной жизни, которые не решаются и не должны решаться государственной властью», а «сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей», непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения (ст. 2 Закона о МСУ). В пользу этого подхода говорит тот факт, что российский конституционный законодатель, как и немецкий, разграничивает «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ) и «государственные полномочия», которыми органы местного самоуправления могут наделяться законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Противоположная позиция заключается в признании государственного характера всех задач и полномочий местного самоуправления, в том числе вопросов местного значения. Данный тезис основан на той идее, что и вопросы местного значения так или иначе направлены на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в соответствии со статьей 19 Конституции РФ государством и подлежащих реализации в соответствии с государственными стандартами. Соответственно, защита прав и свобод человека и гражданина, согласно статье 45 и пункту «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ, относится к предметам ведения государства — Российской Федерации и субъектов РФ. Перечень вопросов местного значения определяется государством — на основе Конституции РФ (ч. 1 ст. 132) в Федеральном законе о местном самоуправлении (ст. 14 — 16, 16.2) — и может меняться по воле законодателя при условии соблюдения конституционных принципов. Наконец, анализ содержания перечней вопросов местного значения показывает, что между ними и государственными задачами (предметами ведения) нет непроходимой грани: многие из них весьма органично примыкают к предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов, а иногда и «перетекают» в них.

Сопоставление приведенных выше взглядов на природу местного самоуправления и интерпретацию его конституционных принципов свидетельствует об опасности любых крайних суждений. Как огосударствление, так и превращение местного самоуправления в сугубо общественный институт не отвечают его конституционному предназначению.

Таким образом, Конституция указывает на содержательное насыщение и дальнейшее уточнение пределов самостоятельности местного самоуправления. В этом состоит главное отличие права на осуществление местного самоуправления от индивидуальных прав и свобод: без определения нормативного содержания в Конституции и законодательстве «полномочий» местное самоуправление не может быть реализовано. Более того, отнесение местного самоуправления к негосударственным институтам затрудняет его публично-властную характеристику, ставит под вопрос его связь с государственной властью и государственным управлением. Наконец, усложняется восприятие местного самоуправления с институциональной точки зрения, поскольку возникает неопределенность в трактовке субъекта права местного самоуправления. В качестве таких субъектов признаются и граждане, и население, и муниципальное образование, и органы местного самоуправления.

Однако право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в главе 2 Конституции РФ, оно может быть выведено из комплексного конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

Данный вывод подтверждается и тем, что избирательное право, право на участие в референдуме, в которых выражается участие в управлении делами государства, сформулированы в части 2 статьи 32 Конституции РФ. Названные нормы статьи 32 имеют продолжение в части 2 статьи 130 Конституции РФ, прямо закрепляющей право граждан на осуществление местного самоуправления в соответствующих формах. Таким образом, право на местное самоуправление включается в число конституционных прав человека и гражданина.

Этим обосновывается и возможность выступления отдельного гражданина от имени всего сообщества в защиту права на осуществление местного самоуправления. Как подчеркнул Конституционный Суд РФ в Постановлении по «курскому делу», «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления». Соответственно, проверка допустимости ограничения этого права осуществляется с учетом требований части 3 статьи 55 Конституции РФ о принципах и критериях допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина. При этом право на конституционно-судебную защиту в рамках производства по жалобам на нарушение конституционных прав признается Конституционным Судом РФ и за муниципальным образованием как объединением граждан.

Несмотря на возможный демократизм из представленной трактовки права на осуществление местного самоуправления, имеется ряд проблем, связанных с ее воплощением. В итоге получается, что содержание права на осуществление местного самоуправления необоснованно увеличивается и размывается, в него включаются те индивидуальные права по участию в осуществлении публичной власти, которые имеют самостоятельное конституционное значение и подлежат судебной защите в рамках общего конституционно-правового статуса человека и гражданина. Вряд ли подобный подход можно считать обоснованным, поскольку он вносит неразбериху в определение объекта судебной защиты, не позволяет показать природу и содержание права на местное самоуправление, нарушает конституционную логику его закрепления.

Признавая дуализм в природе местного самоуправления, которое сочетает в себе публично-властные и гражданско-общественные начала, представляется необходимым сделать основной акцент на его публично-властном и коллективном характере. Организационное и институциональное обособление местного самоуправления от государства состоит в учреждении особого публично-правового субъекта — муниципального образования и не исключает его функциональной взаимосвязи с государством. Как уже было отмечено выше, именно на муниципальном уровне публичной власти исполняются все законы, а вопросы местного значения представляют собой отдельные задачи, так или иначе имеющие выход на определенные государственные предметы ведения. В связи с этим государство в целом в конечном итоге несет ответственность перед внешними субъектами и гражданами за действия и по обязательствам всех уровней публичной власти, в том числе институционально и организационно обособленных. Неслучайно и Конституция РФ употребляет понятие «государство» в ряде случаев в широком смысле, имея в виду и местное самоуправление, как, например, при закреплении права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32). В этом смысле и муниципальные образования относятся к государству. В то же время функциональная связь муниципальных образований с государством не должна приводить к вытеснению ключевых признаков их публично-правового статуса как субъектов права местного самоуправления.

Федеральное регулирование гарантии местного самоуправления в Российской Федерации не ограничивается конституционным признанием института местного самоуправления, оно имеет развернутое продолжение в Федеральном законе о местном самоуправлении. Этот Закон принят в рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — «установление общих принципов организации местного самоуправления» (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, в усмотрении федерального законодателя находится вопрос о содержании этих общих принципов и полномочий Российской Федерации по их регламентации, а также установление пределов дальнейшего законодательного регулирования местного самоуправления на уровне субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Несмотря на закрепленный в статье 73 Конституции РФ остаточный принцип определения предметов ведения и полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, действующий Федеральный закон о местном самоуправлении исчерпывающим образом установил те случаи, в которых допустимо законодательное регулирование вопросов местного самоуправления субъектами Федерации (ст. 6 Закона о МСУ). Так, законодательная конкретизация общих принципов организации местного самоуправления сосредоточилась главным образом на федеральном уровне.

Вместе с тем с 2003 года предложенные в Федеральном законе о местном самоуправлении пределы законодательного участия субъектов РФ в правовом регулировании местного самоуправления неоднократно изменялись. Чрезмерная централизация федерального законодательного регулирования местного самоуправления в первоначальной редакции Закона постепенно сменялась возложением на субъекты РФ все новых законодательных полномочий в сфере регулирования организации местного самоуправления. В рамках очередной реформы Федерального закона о местном самоуправлении в 2014 году субъектам РФ было поручено принимать законы:

‒ об изменении статуса городских округов в связи с выделением в них внутригородских районов как самостоятельных муниципальных образований и об установлении критериев такого деления (ч. 1 ст. 2 Закона о МСУ);

‒ о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями и субъектами РФ (ч. 1.2 ст. 17 Закона о МСУ), между сельскими поселениями и муниципальными районами (ч. 3 ст. 14 Закона о МСУ), между городскими округами и внутригородскими районами, об определении состава имущества внутригородских районов и источников доходов их бюджетов (ч. 2 — 5 ст. 16.2 Закона о МСУ);

С одной стороны, децентрализация правового регулирования организации местного самоуправления позволяет в большей степени учесть региональные исторические, географические и иные особенности территории. Однако, с другой стороны, возникает серьезная опасность ущемления прав муниципалитетов на внутреннее территориальное устройство и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления законом субъекта РФ. Возможность постоянных изменений законодательства и периодического перераспределения полномочий между самостоятельными в правовом отношении субъектами без их участия по воле законодателя свидетельствует об отсутствии стабильности правового регулирования, подрывает устойчивость системы и тем самым нарушает принципы правовой определенности и поддержания доверия к закону и действиям

Развитие демократических начал в местном самоуправлении, как и поддержание гражданской активности населения декларируются в качестве важных целей современной муниципальной реформы [4]. В то же время в законодательстве и на практике происходит сужение сферы применения отдельных форм прямого волеизъявления населения на местном уровне. Это касается в первую очередь института муниципальных выборов.

Несмотря на достаточно широкий спектр иных форм прямого участия населения в осуществлении местного самоуправления, предлагаемых в Федеральном законе о местном самоуправлении, вряд ли можно говорить об их действенности и реальном отражении мнения населения. Так, например, порядок организации и проведения публичных слушаний, которые призваны обеспечить вовлечение населения в решение вопросов, непосредственно затрагивающих его интересы, устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами (ср.: ч. 4 ст. 28 Закона о МСУ). При этом в Законе отсутствуют необходимые и достаточные гарантии, обеспечивающие демократический характер проводимой процедуры, адекватность и репрезентативность предлагаемых на публичных слушаниях решений.

Таким образом, закрепление в действующем законодательстве прямых форм муниципальной демократии не сопровождается установлением адекватных правовых инструментов, которые могли бы способствовать реальному и эффективному вовлечению граждан в осуществление местного самоуправления, пробуждению гражданской активности.

Литература:

1. Овчинников И. И. Местное самоуправление в системе народовластия. — М.: ИГП РАН, 1999. — С. 23–28.
2. Васильев В. И. Комментарий к статье 12 // Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л. А. Окуньков. — М.: БЕК, 1996. — 49 с.
3. Ларичев А. А. Правовое регулирование и организация местного самоуправления: опыт Канады и его применимость в российских условиях: монография/А. А. Ларичев. — М.: Проспект, 2018. — 336 с.
4. Вступительное слово Президента РФ на встрече с участниками Всероссийского съезда муниципальных образований 8 ноября 2013 г. // Стенограмма встречи. URL: http://www.kremlin.ru/news/19585 (дата обращения: 15.10.2018).