Глубокие структурные изменения в политическом и общественном строе России, прошедшие в последние два десятилетия, привели, в том числе, и к возрождению такого института как местное самоуправление. Cпринятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации начался новый этап развития системы местного самоуправления. Потребовался серьезный пересмотр концептуальной основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Результатом этого пересмотра явился новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: изменения, политический, общественный, Россия, местное самоуправление, закон.
Deep structural changes in political and a social order the Russia which have passed last two decades, have resulted, including, and to revival of such institute as local government. With acceptance on December, 12th, 1993 Constitutions of Russian Federation the new stage of development of system local government has begun. The constitution of the Russian Federation has established that the local government in the Russian Federation admits and guaranteed, and within the powers independently. Serious revision of a conceptual basis of the organization of local government in the Russian Federation was required. Result of this revision was the new Federal law from October, 6th, 2003 №131 «About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation».
Keywords: Changes, political, public, Russia, local government, the law.
Глубокие структурные изменения в политическом и общественном строе России, прошедшие в последние два десятилетия, привели, в том числе, и к возрождению такого института как местное самоуправление. До 1993 года, начиная с момента ликвидации в декабре 1917 г. земских учреждений [1], вместо местного самоуправления действовала общегосударственная система Советов. Состоявшийся в январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов объявил Россию Республикой Советов, в которой вся власть в центре и на местах принадлежит Советам. При этом, неукоснительно проводящийся принцип демократического централизма, как один из главных принципов советского строительства, на практике не оставлял места для децентрализованного управления и проявления самостоятельности на местах. Местные Советы фактически были бесправны: осуществлялось руководство вышестоящим Советом нижестоящего с правом отмены его решений; было введено двойное подчинение исполнительных органов. Полномочия Совета, по существу, исчерпывались принятием отчета от исполнительного органа власти.
Эти установления, при всех довольно значительных косметических изменениях, действовали до конца 1980-х гг. Декларируемые реформы не меняли суть власти. Так, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. включали ряд норм, декларирующих расширение прав власти на уровне местных Советов, реально не подкрепленное механизмом их осуществления. При этом в Конституциях подчеркивалось, что Советы всех уровней составляют единую систему органов власти, определялись принципы распределения полномочий между Советом и исполкомом, выборность депутатского корпуса, участие его в работе без отрыва от производственной деятельности. Провозглашалось, что местные органы государственной власти проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством (без определения конкретных пределов ведения и полномочий), их решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами и гражданами. Таким образом, Советы любого уровня, включая местный, были звеном государственной власти.
События 1988-1993гг. в ряде исторических трудов называемые «советской революцией» [12, с. 440], приведя к значительному росту полномочий и роли Советов, нисколько не затронули их принципиальной сущности как органа государственной власти, осуществляемой сверху донизу. Самоуправления как института, стоящего вне рамок государственного управления создано не было. Лишь с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации [13] начался новый этап развития системы местного самоуправления. Конституция РФ вслед за Европейской Хартией местного самоуправления установила, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется, а в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 Конституции). Тем самым местное самоуправление было признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Необходимо, однако, подчеркнуть, что, несмотря на формально закрепленную независимость местных органов власти от органов государственной власти различных уровней, местное самоуправление, само являясь органом публичной власти, в принципе является частью единой системы органов власти и одновременно характеризуется как народное самоуправление [14, с.17, 18, 54]. Таким образом, признание института местного самоуправления как разновидности реализации права народа на осуществление власти – местной (муниципальной) власти, которая, являясь публичной, не является государственной, означает существование местной (муниципальной) и государственной власти как вполне самостоятельных форм публичной власти.
Детализация конституционных принципов местного самоуправления была произведена Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16].
Согласно данному Закону местное самоуправление провозглашалось как самостоятельная деятельность населения при решении вопросов местного значения, причем сама эта деятельность осуществляется населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, исходя из собственных интересов населения, а также его исторических и иных местных традиций. Закон определял границы полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов федерации в области местного самоуправления. В открытом перечне Закона закреплялись те вопросы местного значения, которые было вправе самостоятельно решать местное самоуправление. Определялась и экономическая основа местного самоуправления – муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Закон установил ответственность органов местного самоуправления и порядок контроля над их деятельностью [2].
Однако, практика реализации общих принципов организации местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ 1993 года и детализированных в ФЗ 1995 года, выявила их неэффективность в условиях переходного периода. Этому способствовали и объективные трудности политического и социально-экономического переустройства, не давшие возможности проявиться высокому демократическому потенциалу конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В немалой степени способствовали этому и укоренившиеся взгляды основной массы государственных служащих на опыт сверхцентрализованного государственного управления, сложившийся еще в советское время [3, с. 3].
Необходимо добавить также, что указанный Федеральный закон содержал значительное количество неточных, приблизительных, неоднозначных по своему смыслу норм, что вызвало критику ряда специалистов [4, с.23], в частности, как отметил В.И. Васильев, более половины статей данного закона нуждались в изменении и уточнении [5, с. 30]. Совсем не случайно, в дополнение к этому базовому закону принимались новые законодательные акты разного уровня. Среди них можно выделить Федеральные законы РФ: от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [6]; от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [7]. К этой же группе относятся и Указы Президента РФ: от 11 июля 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» [8]; от 29 мая 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» [9].
По этим причинам, а также и по ряду других причин и обстоятельств потребовался серьезный пересмотр концептуальной основы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Результатом этого пересмотра явился новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10]. Ключевые положения нового Федерального закона направлялись на изменение общих принципов территориальной организации местного самоуправления, установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Федеральный закон 2003 г. уточнил также финансово-экономические основы местного самоуправления, строящегося теперь на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов.
В Федеральном законе появились и другие очень серьезные нововведения. В частности, была упразднена модель рамочного федерального регулирования, то есть, фактически, сокращена доля регионального регулирования и тем самым повышен уровень гарантий местного самоуправления. Была проведена достаточно четкая грань между вопросами местного значения и передаваемыми отдельными государственными полномочиями. Значительно расширены формы прямой демократии на местах. Были установлены даже новые институты, которых нет даже на федерально-региональном уровне: публичные слушания, опросы граждан, конференции [11].
Конечно, нельзя сказать, что Федеральный закон № 131 полностью разрешил многочисленные проблемы местного самоуправления. Идет постоянная работа по уточнению юридических формулировок. Не случайно закон, принятый в 2003 году, окончательно вступил в силу только с 1 января 2009 года. В Федеральный закон № 131 внесены десятки изменений и дополнений [15]. Тем не менее, этот закон, безусловно, является очень хорошей базой для дальнейшего развития и эволюции системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Источники:
1.Декрет СНК от 27 декабря 1917 г.
12.Собрание законодательства Российской Федерации от 2 июня 1997 г. N 22, ст. 2571.
13.Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N 24, ст.2741.
14.Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №40. Ст.3822
16.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 «0б общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля. 3 июня, 18, 25, 27 июля. 16 октября, 1,4,29 декабря 2006 г.. 2 марта, 26 апреля. 10 мая. 15. 18 июня, 21 июля 2007 г.; от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ, от 25.11.2008 г. № 222-ФЗ, от 03.12.2008 г. № 246-ФЗ, от 25.12.2008 г. № 274-ФЗ, от 25.12.2008 г.
Список литературы:
2.Шубин А.В. Парадоксы перестройки. упущенный шанс СССР. М. Вече, 2005. С.440.
3.«Российская газета» от 25 декабря 1993 г. N 237.
4.Стенограмма парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» от 19 января 2001 г.; Стенограмма «круглого стола» в Конгрессе муниципальных образований от 16 января 2001 г.// Местное право. 2001. № 2,3. С. 17, 18,54
5.«Российская газета» от 1 сентября 1995 г
6.Там же.
7.Хабибуллин, А.Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань,2007. С. 3.
8.Слива А.Я. Комментарии специалиста: (Комментарий Председателя Комитета Государственной Думы РФ по местному самоуправлению к Закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)// Экономика и жизнь. 1995. № 39. С.23.
9.Стенограмма парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». 19 января 2001 г.// Местное право.2001. № 2-3. С. 30.
10.«Российская газета» от 4 декабря 1996 г. N 232
11.«Российская газета» от 30 сентября 1997 г.
15.Хабриева Т.Я. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации//Стенограмма общего собрания отделения общественных наук Российской Академии наук. 16 января 2008 года.
