Анализ правовых основ уровней местного самоуправления
Рубанова Эльвина Сергеевна, студент магистратуры
Крымский филиал Российского государственного университета правосудия (г. Симферополь)
Актуальность темы исследования. Процесс модернизации местного самоуправления в России, запущенный в 2003 году с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», столкнулся с рядом сложностей. Законодательные акты регионов часто противоречат друг другу и не всегда связаны с общей законодательной линией. Муниципальная реформа, которая ведется в стране, напрямую влияет на интересы каждого жителя, поскольку именно на уровне местного самоуправления решаются множество ежедневных вопросов. Процесс трансформации местного самоуправления и федеративных отношений осуществляется в рамках государственной стратегии, направленной на разграничение полномочий различных уровней власти и на повышение их эффективности, включая органы местного управления. В этом контексте важной задачей муниципальной реформы является формирование четко определенной структуры и механизмов работы органов местного самоуправления.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, муниципальная власть, правовой механизм, организация местного самоуправления, Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ.
Фундаментальной базой для деятельности местного самоуправления служат признанные мировым сообществом принципы и правила международного права, подписанные Российской Федерацией международные соглашения, Основной закон страны — Конституция России [1], конституционные законы на федеральном уровне, а также федеральные законы, определяющие основы местного самоуправления. Кроме того, в эту систему входят нормативные акты России, выданные в соответствии с вышеуказанными документами, включая указы и распоряжения главы государства и правительства, конституции и законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, а также другие муниципальные правовые акты. Согласно статье 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года [6], этот перечень отражает основные источники, на которых базируется местное самоуправление.
В рамках правового поля местного самоуправления выделяются три основных сегмента: законодательный, подзаконный и местный (муниципально-правовой) [7, c. 269].
Под законодательной секцией понимается комплекс нормативных документов, в состав которого входят: Конституция РФ [1], международные договоры, заключаемые или принимаемые на её основе и в соответствии с ней, законы РФ о внесении изменений в Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ, решения Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Однако в данном определении не упоминаются законодательные акты на региональном уровне. Подсекция подзаконных актов включает в себя указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты других федеральных исполнительных органов, а также документы региональных властей [11, c. 61].
В рамках муниципальной правовой системы объединяется комплекс нормативных документов, включая уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах, нормативные и другие документы, выработанные органами местного самоуправления, а также акты глав муниципалитетов и руководителей местных администраций, а также документы от других органов и должностных лиц местного управления. Это определение присутствует в статье 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года. Остановимся подробнее на рассмотрении этих подсистем.
Первая из них — это международные правовые акты, которые, согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ, входят в правовую систему Российской Федерации как источники общепризнанных норм и принципов международного права. Это конституционное положение открыло путь для интеграции международных правовых норм в российскую правовую систему. Местное самоуправление, как обширный сектор социальных и политических отношений, является институтом, который имеет собственную систему норм, служащих основанием для международного права [8, c. 338].
Европейская хартия местного самоуправления [2] стала фундаментом для стандартов, закрепленных Федеральным законом от 11 апреля 1998 года, который подтвердил её в России. Общие черты между этой хартией и законодательством РФ о местном самоуправлении заметны даже на первый взгляд. Они проявляются в определении самого местного самоуправления, его участниках, а также в полномочиях муниципальных органов. Многие конституционные нормы России, как это видится, были разработаны с учетом положений Хартии, в частности, процедура изменения границ муниципальных образований требует согласия местного населения. Представление о контроле сверху и обеспечение финансовых и судебных гарантий для местного самоуправления также присутствует и в Хартии, и в российском законодательстве. Все это, а также многое другое, свидетельствует не столько о схожести взглядов России и Европы в области местного самоуправления, сколько о том, что российское законодательство заимствовало эти принципы [10, c. 238].
Конституция РФ играет центральную роль в установлении порядка взаимодействия в сфере местного самоуправления. Разные разделы Основного Закона РФ включают в себя положения, которые определяют структуру и функционирование местного самоуправления. Основополагающие характеристики этой структуры зафиксированы в первой главе «Основы конституционного строя»: подтверждение прав на самоопределение местного населения; утверждение муниципальной формы владения; исключение органов местного самоуправления из государственной власти.
Очевидно, что не только содержание этих норм, но и их местоположение в структуре Конституции подчеркивает важность местного самоуправления как ключевого элемента конституционного устройства страны. Местное самоуправление выступает инструментом для реализации гражданами различных прав и свобод [9, c. 21].
Граждане имеют право принимать участие в выборах и быть избранными в органы местного самоуправления, а также вносить свой вклад в проведение референдумов. Они могут обращаться к властям муниципалитетов как индивидуально, так и в коллективном порядке, а также подавать индивидуальные и коллективные жалобы.
Граждане имеют право на осуществление социально-экономических прав, включая право на жилье, здравоохранение и образование, через муниципальные учреждения здравоохранения и образования, а также получение жилого помещения из муниципального жилищного фонда. Глава «Федеративное устройство» Конституции РФ прописывает взаимодействие между федеральным и региональным законодательством в области местного самоуправления [11, c. 62].
В отдельной главе 8, которая носит название «Местное самоуправление», детально описывается функция данного института, субъекты, осуществляющие местное самоуправление, территориальные рамки местного самоуправления, полномочия муниципальных органов и гарантии, обеспечивающие функционирование местного самоуправления.
Многие исследователи считают, что детализированное регулирование местного самоуправления в Конституции России не возникло из ниоткуда, а было внесено сверху в контексте активного возрождения местного самоуправления после распада СССР. Такое убеждение широко распространено и считает Конституцию РФ надежным фундаментом для процветания местного самоуправления. Однако, существует и другое объяснение этого юридического явления. Конкретно, интенсивное вложение конституционных положений о местном самоуправлении является обязательным условием Европейской хартии, которую следуют современные конституции. В списке правовых документов, формирующих правовую базу местного самоуправления, не упоминаются законы РФ о внесении поправок в Конституцию, которые составляют отдельную категорию законодательных актов [9, c. 21].
Из теоретического ракурса ясно, что восьмой раздел Конституции Российской Федерации, посвященный местному самоуправлению, может быть объектом нормативного регулирования в рамках соответствующих законов. Правовое влияние таких законов может распространяться и на другие конституционные положения, исключая первые две главы Конституции РФ [10, c. 239].
В Российской Федерации не существует федеральных конституционных законов, которые были бы направлены на регулирование местного самоуправления. Несмотря на то, что Конституция РФ предусматривает возможность принятия таких законодательных актов, она не предусматривает их применение в контексте местного самоуправления. Однако в ряду конституционных актов присутствуют документы, которые косвенно касаются вопросов самоуправления. К примеру, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года «О военном положении», которые устанавливают ограничения на права граждан в области местного самоуправления, в частности, касаемо проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в случае введения чрезвычайного или военного положения в стране или на ее части территории [7, c. 270].
Профессор Н. В. Постовой отмечает, что Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ныне утратил силу), а также ряд других федеральных законодательных актов (например, о финансовых основах местного самоуправления и о гарантиях конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления), являются специфическими. Он же относит множество других федеральных законов, которые определяют полномочия муниципальных органов в разнообразных сферах общественной жизни (в том числе в образовании, в области использования недр, обороне и прочем), к источникам муниципального права. Он считает, что федеральные законодательные акты могут быть более точно классифицированы с учетом их влияния на регулирование местного самоуправления. В первую очередь, к таким законам относятся основополагающие, рамковые законы (как, например, закон о общих принципах организации местного самоуправления). Тем не менее, учитывая высокий уровень правовой регламентации, заложенный в Федеральном законе от 6 октября 2003 года, его сложно назвать рамковым. В это же время, он идеально соответствует характеристике как базового законодательного акта [12, c. 735].
Цель указанного законодательного акта — установить универсальные стандарты для самоуправления на местном уровне, которые будут соответствовать всем муниципалитетам.
Вторая категория законов представляет собой детализированные документы, которые рассматривают различные аспекты местного самоуправления, включая финансовые, экономические и организационные вопросы. Эти законы являются дополнением к основным законам, обогащая их деталями.
В третью категорию входят законы, относящиеся к определенным сферам деятельности муниципалитетов, такие как Градостроительный [4] и Земельный кодексы РФ [3], а также Федеральные законы, касающиеся обороны, недр и других областей. Ранее аналогичную систему можно было наблюдать в законодательстве субъектов Федерации, которое включало законы базового, специализированного и отраслевого характера [10, c. 236].
Сегодняшняя ситуация в этой области кардинально преобразилась. Федеральный закон от 6 октября 2003 года существенно урезает возможности законодательной деятельности органов власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Теперь субъектам РФ предоставлено право регулировать лишь определенные, весьма специфические аспекты самоуправления: это касается установления границ муниципальных образований, определения критериев для назначения руководителей местных администраций, выбора названий органов местного самоуправления и прочих подобных вопросов.
Таким образом, основные задачи регионов теперь связаны с разработкой и утверждением специализированных законодательных документов, регламентирующих различные стороны местного самоуправления. Если ранее Федеральный закон от 28 августа 1995 года прямо предоставлял право субъектам РФ создавать законы о местном самоуправлении на их территории, то современный Федеральный закон от 6 октября 2003 года ограничивается общим положениями, согласно которым региональные органы власти обладают полномочиями для регулирования вопросов организации местного самоуправления.
Принятое предписание оказалось достаточно неоднозначным, что привело к тому, что большая часть субъектов Российской Федерации отказалась от его реализации. В то же время, некоторые регионы продолжают следовать по этому пути [8, c. 339].
В рамках исследуемого вопроса отметим, что отношение к статусу решений Конституционного Суда РФ как источников права до сих пор остаётся предметом споров. Эта проблематика затрагивает не только муниципальное право, но и все сферы юриспруденции. В сущности, вопрос сводится к двум противоположным точкам зрения. Согласно первой, Конституционный Суд, интерпретируя основы государства, проверяя законодательство на соответствие Конституции, не может не вводить нормы, обладающие прямым действием. Это приводит к тому, что решения Конституционного Суда рассматриваются как нормативные акты. Вторая точка зрения не признаёт за Конституционным Судом права на создание норм. Иначе было бы нарушено устоявшееся в российской правовой системе разделение властей. Противники такого подхода определяют судебные решения как акты толкования, которые не порождают новые нормы права, а являются инструментами их применения.
Некоторые авторы подчеркивают двойственную законодательную природу этого органа. Он является не просто специализированным судебным учреждением, но и высшим конституционным органом, наравне с федеральными ветвями президентской, законодательной и исполнительной власти [11, c. 62].
Важным моментом является то, что система подзаконных источников, которая включает в себя указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты других федеральных исполнительных органов, а также документы органов государственной власти регионов, не образует единой и целостной системы. Эта система представлена множеством отдельных документов, утвержденных в разное время.
Муниципальные нормативные акты, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года о фундаментальных принципах организации местного самоуправления, являются обязательными к исполнению на территории муниципального образования и представляют собой документально зафиксированные решения, принятые населением, органами местного самоуправления или их представителями [9, c. 21].
Законодательные документы, принятые на уровне муниципалитетов, задают или корректируют универсальные нормы или регламентируют специфические аспекты, связанные с местной жизнью, а также обеспечивают исполнение государственных функций, порученных местным властям на основании федеральных и региональных законодательных актов. Эти документы создают комплексную систему, в которую входят: конституционный документ муниципалитета; нормативные акты, утвержденные на общем собрании граждан; документы, изданные представительным органом местного самоуправления; распоряжения руководителя муниципального образования и главы администрации; а также документы других структур и должностных лиц местного уровня. Федеральный закон от 6 октября 2003 года закрепил уже существующую систему муниципальных нормативных актов и их последовательность. Однако, по нашему мнению, существует спорное положение, касающееся включения документов, принятых на местном референдуме или собрании граждан, в категорию документов с наивысшей юридической силой, наравне с конституционным документом муниципалитета [7, c. 271].
Законодательная власть признает равноценность уставов муниципальных учреждений и решений, принятых в результате местных голосований. Однако большинство экспертов убеждены, что уставы муниципальных образований имеют высшую юридическую силу из-за их фундаментального и всеобъемлющего характера, охватывающего все аспекты местного самоуправления. Реже, но все же встречается мнение, что решения, принятые на референдуме, имеют более высокую юридическую значимость по сравнению с уставами. Издание правовых актов органами местного самоуправления является ключевым признаком их статуса как публичной власти. Правовые акты местного самоуправления являются обязательными и их невыполнение или неправильное исполнение влекут за собой ответственность. Их действие распространяется на территории муниципальных образований, и они могут быть аннулированы или действия по их применению могут быть временно приостановлены органами местной власти, их принявшими, а также судебными органами [12, c. 736].
Следует помнить, что устав муниципального образования представляет собой нормативный документ, который регулируется законодательством страны. Изменения в федеральном законодательстве часто требуют корректировки устоев муниципальных образований. Несмотря на то, что такие корректировки часто выполняются в технических целях, они являются обязательными для органов местного самоуправления. По закону от 6 октября 2003 года, решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), занимают второе место в иерархии муниципальных правовых актов. Они обладают высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования.
Другие муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах. Такие решения не требуют утверждения со стороны органов государственной власти или местного самоуправления. Органы местного самоуправления гарантируют выполнение решений, принятых на референдуме (сходе граждан). Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 года ввел стандартные наименования для муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления [11, c. 61].
В завершении отметим, что природа местного самоуправления, которое обладает всеми атрибутами публичной власти, предоставляет муниципальным органам возможность создавать свои правовые акты. Муниципальная правовая система глубоко интегрирована с правовой основой местного самоуправления, которая выражена в законодательстве и нормативных актах органов государственной власти. Эта правовая система полностью определяется этой основой и подвержена ее воздействию в разнообразных аспектах. В основном, муниципальная правовая система не обладает автономией, так как она является частью общей правовой системы местного самоуправления, которая устанавливает ее рамки.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 27.03.2019 г. № 130, от 01.07.2020 г. № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31.
- Европейская хартия местного самоуправления // Страсбург, 15.10.1985.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. Ст.16.
- Федеральный закон Российской Федерации от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 08.08.2024) // Российская газета. 14.06.2002.
- Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 08.08.2024) // Российская газета. 08.10.2003. № 3316.
- Белов, М. Проблемы правовой регламентации территориальной основы местного самоуправления / М. Белов // Пути повышения уровня правосознания и правовой грамотности в современном гражданском обществе. — 2021. — С. 268–273.
- Вичева, А. А. Некоторые особенности правового регулирования оценки эффективности полномочий органов местного самоуправления / А. А. Вичева // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. — 2024. — № 24. — С. 337–339.
- Евтишина, О. Ю. Совершенствование правового регулирования деятельности органов местного самоуправления / О. Ю. Евтишина // Студенческий. — 2022. — № 4–7 (174). — С. 20–22.
