Одним из фундаментальных принципов федеративного устройства является разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и органами государственной власти её субъектов. Этот принцип, наряду с государственной целостностью, единством системы власти, равноправием субъектов федерации, верховенством федерального права, а также равенством и самоопределением народов, проживающих на территории государства, формируют основу федерализма.
Модель разграничения предметов ведения и полномочий в полной мере зависит от правовой системы государства, менталитета народа, традиций в государстве. Во многом значим исторический аспект, так как через анализ правовых актов, принятых в России на разных этапах её исторического развития, можно увидеть ключевые изменения в регламентации разграничения компетенций между федерацией и её субъектами.
Впервые в российской истории принцип разграничения компетенций был закреплён в Конституции РСФСР 1918 года [1]. Соответствующие положения содержались в девятой и двенадцатой главах основного закона. Примечательно, что в этом документе распределение компетенций осуществлялось через определение полномочий высших органов власти — Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов, которые до 1938 года выполняли функции верховных законодательных, распорядительных и контрольных органов государственной власти. Эти органы, по сути, были аналогом современного федерального центра. Органы советской власти на местах обладали предельно ограниченными полномочиями, сводившимися лишь к исполнению решений центра, осуществлению мер по хозяйственному и культурному развитию своих территорий, решению вопросов исключительно местного значения и координации советской деятельности в пределах подконтрольных районов. Такая система управления, сложившаяся в условиях Гражданской войны, отражала необходимость создания жёсткой вертикали власти для сохранения государственности.
В период формирования советской государственности Конституция СССР 1924 года [2] впервые закрепила принципы федеративного устройства. В статье 1 основного закона были четко определены 24 исключительные компетенции союзных органов власти, включая ключевые вопросы государственного суверенитета: международное представительство, ведение дипломатических отношений, заключение политических и иных межгосударственных соглашений. К ведению центра также относились территориальные вопросы — изменение внешних границ СССР и внутренних границ между союзными республиками, принятие новых субъектов в состав Союза. Особо важные полномочия включали право объявления войны, заключения мира, а также ратификации международных договоров, что подчеркивало суверенный статус СССР как субъекта международного права. Таким образом, Конституция СССР 1924 года заложила юридические основы советской модели федерализма с выраженной централизацией ключевых государственных функций.
В «сталинской» Конституции СССР 1936 [3] года не содержалось существенных различий в определении объёма компетенций Союза и его республик. Однако теперь предметы ведения стали не отдельными главами, а были вынесены в статьи 13 и 14 в составе Главы II о федеративном устройстве СССР. В процессе эволюции советской государственности произошла трансформация компетенций Союза. Из перечня союзных полномочий были исключены вопросы, связанные с переселенческим фондом и межреспубликанскими переселениями, поскольку к этому времени во многом была решена проблема земельного дефицита и освоения территорий на востоке страны. Из списка компетенций исчезли организация общесоюзной статистики и отмена нарушающих Конституцию постановлений съездов Советов и центральных исполнительных комитетов союзных республик. Если первоначально Конституция 1924 года лишь декларировала установление денежно-кредитной системы, то в следующем основном законе закреплялось прямое руководство этой системой со стороны федерального центра. Эти изменения отражали качественно новый этап развития советского государства, которое не только преодолело трудности становления, но и утвердило свой статус на мировой арене.
7 октября 1977 года Верховный Совет СССР утвердил новую Конституцию «развитого социализма». Этот основополагающий документ во многом стал прообразом структуры будущей Конституции РФ 1993 года. Сравнительный анализ показывает существенное расхождение в подходе к распределению полномочий между центром и субъектами. В отличие от Конституции 1936 года, где статья 73 содержала широкий перечень из 24 компетенций союзных органов, данная конституция существенно сократила этот список до 12 позиций. Такое сокращение сфер исключительного ведения федерального центра отражало изменения в государственном устройстве и подходе к управлению страной в период «развитого социализма».
Конституция СССР 1977 [4] года внесла существенные изменения в распределение властных полномочий между центром и республиками. Согласно абзацу 2 статьи 76, союзные республики получили право самостоятельного осуществления государственной власти по всем вопросам, не отнесённым к исключительной компетенции Союза. Это положение фактически расширяло автономию республик, предоставляя им значительные полномочия в решении многочисленных вопросов, не входивших в сферу ведения федерального центра.
Особое значение имела глава 9 Конституции, которая отразила тенденцию к постепенной передаче отдельных полномочий союзным республикам. В отличие от декларативных норм Конституции 1936 года, касающихся статуса союзной республики, новый Основной закон предоставил им реальные возможности участия в решении общесоюзных вопросов через представительство во всех ветвях власти. Кроме того, союзные республики получили право самостоятельно определять своё административно-территориальное устройство, устанавливая систему собственных административных единиц, что свидетельствовало о развитии элементов федерализма в рамках советской государственной системы.
В последние годы существования СССР, 26 апреля 1990 года, был принят Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» [5]. Данный закон стал одной из последних попыток реформировать советскую федеративную систему. Он вводил элементы реального федерализма, но не смог предотвратить нарастание центробежных тенденций. Впервые в советской практике прослеживалось чёткое разграничение полномочий между Союзом и союзными республиками. Если в ранее принятых конституционных документах не существовало такого понятия, как «совместная компетенция», то в статье 8 впервые появился перечень совместных полномочий Союза и союзных республик. Стоит отметить, что данный перечень даже в наше время можно охарактеризовать как очень широкий, так как, анализируя данную статью, можно увидеть, что общие начала гражданского, уголовного, уголовно-исполнительного законодательства, судоустройство, финансовое регулирование, основы федерального рынка находились в совместном ведении. В современной конституции данные вопросы находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
В период, предшествовавший принятию Конституции РФ приобрели значение три взаимосвязанных соглашения, подписанные 31 марта 1992 года. Эти документы, известные как Федеративный договор [6], устанавливали чёткие рамки распределения компетенций между федеральными органами власти России и региональными органами власти 19 субъектов федерации, включая суверенные республики, края, области, города федерального значения (Москву и Санкт-Петербург), а также автономные округа и автономную область.
В рамках Федеративного договора особые условия были предусмотрены для суверенных республик. Их соглашение включало два четко определённых перечня: исключительных федеральных полномочий и сфер совместного ведения, что создавало правовые гарантии защиты интересов этих субъектов Федерации. В отличие от этого, договоры с другими типами субъектов содержали исчерпывающий перечень федеральных компетенций, но предусматривали открытый перечень вопросов совместного ведения. Это подтверждается формулировкой статьи II данных соглашений: «Другие полномочия, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов». Примечательно, что ни один из трех документов не определял перечень исключительных полномочий самих субъектов Федерации.
Федеративный договор зафиксировал принципы федеративных отношений между центром и регионами, существенно изменив советскую модель управления. Договор закрепил асимметричную модель российского федерализма, установив различные уровни автономии для разных типов субъектов. Республики как национально-государственные образования получили наиболее широкие полномочия, включая право собственного законодательного регулирования по всем вопросам, не отнесённым к исключительной федеральной компетенции, а также равные с центром права в сфере регулирования земельных отношений и недропользования. В то же время административно-территориальные единицы — края, области города федерального значения Москва и Санкт-Петербург — обладали меньшим объёмом прав. Особый статус автономных округов и автономной области предусматривал их потенциальное вхождение в состав краёв и областей, что создавало правовую неопределённость в вопросах разграничения полномочий. Таким образом, договор оформил иерархическую систему федеративных отношений, где степень автономии субъектов напрямую зависела от их конституционно-правового статуса, отразив компромиссный характер государственного устройства переходного периода. Договор ознаменовал децентрализацию управления, так как передача регионам значительных полномочий в экономике, социальной сфере и законодательстве в РФ было равнозначно ослаблению центральной власти. Данный Договор, несомненно, повлиял на будущую Конституцию РФ 1993 года. Положения договора были частично инкорпорированы в положения статей 71, 72, 73 Конституции РФ [7], но в новой конституции однозначно прослеживалось усиление роли федерального центра. Хотя и была закреплена равноправность всех субъектов (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), но на практике Российская Федерация стала государством с многоуровневой симметрией федеративного устройства.
Федеративный договор 1992 г. был компромиссом между центром и регионами, создавшим асимметричную федерацию. В апреле 1992 года Федеративный договор по решению VI Съезда народных депутатов РФ стал приложением и неотъемлемой частью российской Конституции. Федеративный договор стал важнейшей правовой основой для преобразования системы государственного устройства России, закрепив принципиально новые подходы во взаимоотношениях центра и регионов. Впервые на законодательном уровне был установлен договорной порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами власти, при этом республики официально признавались суверенными государствами в составе РФ с сохранением их деклараций о государственном суверенитете. Документ детально регламентировал сферы ведения и компетенции, создавая условия для самостоятельного развития регионов с учетом их социально-экономических особенностей. Особое значение имел отказ от традиционной модели вертикального подчинения в пользу партнерских отношений, основанных на принципах добровольности, договорённости и взаимного учёта интересов. Таким образом, договор заложил фундамент современного российского федерализма, сочетающего общегосударственное единство с развитием региональной самостоятельности.
Литература:
- Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики от 10 июля 1918 г. // Известия Всероссийского Центрального исполнительного комитета» (ВЦИК). — 1918 г.- № 151.- ст. 582 (утратила силу).
- Конституция Союза Советских Социалистических Республик от 31 января 1924 г. // Известия Центрального исполнительного комитета (ЦИК) СССР и Всероссийского Центрального исполнительного комитета» (ВЦИК). — 1923 г.- № 150 (утратила силу).
- Конституция Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г. // Известия Центрального исполнительного комитета (ЦИК) СССР и Всероссийского Центрального исполнительного комитета» (ВЦИК). — 1936 г.- № 283 (утратила силу).
- Конституция Союза Советских Социалистических Республик от 7 октября 1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1977 г.- № 41. — ст. 617 (утратила силу).
- Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации от 26.04.1990 № № 1457 — I 1990 г. (утратил силу) // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 16 июня 2026 г.).
- Федеративный договор от 31.03.1992 «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» (вместе с «Протоколом к Федеративному договору») // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 16 июня 2026 г.).
- Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Российская газета. 2020. 4 июля.
