В основе российского федерализма лежат глубокие социально-экономические, исторические, этнические и геополитические корни. Его сущность составляют государственная целостность, принцип единства государственной власти, самоопределение и равноправие народов, а также разграничение полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти.
Согласно Конституции Российской Федерации, в состав федерации входят три типа субъектов: республики (национально-государственные образования); области, края и города федерального значения (административно-территориальные образования); автономная область и автономные округа (национально-территориальные образования). Таким образом, Российская Федерация образована 89 субъектами: 6 краев, 21 республика, 49 областей, автономная область и 10 автономных округов, а также Москва и Санкт-Петербург как города федерального значения [1].
Российский федерализм основан на смешанном национально-территориальном принципе. Если края и области имеют территориальный принцип, то республики, автономные округа и области построены на национальном принципе. Между тем, в таких национальных образованиях, как республика Алтай, Саха (Якутия), Коми и др. коренное национальное население, к сожалению, не составляет большинства.
Россия представляет собой ассиметричную федерацию, то есть, полномочия и правовое положение ее субъектов в значительной степени не равнозначны и не унифицированы. Положение республик можно назвать более «привилегированным» по сравнению с краями и областями. Например, в конституциях республик а также в рамках договоров с Российской Федерацией о взаимном делегировании полномочий и разграничении предметов ведения закреплены такие институты, как суверенитет, гражданство, предусмотрено создание Конституционного суда, а Республика Татарстан, например, имеет статус ассоциированного члена Российской Федерации.
При наличии значительных различий субъекты Российской Федерации характеризуются следующими общими чертами:
− наличием конституций и других уставных документов, в которых установлена их компетенция и правовое положение;
− официальным представительством в федеральных органах власти;
− самостоятельным установлением механизма государственной власти согласно конституционным нормам Российской Федерации, а также общим принципам организации исполнительных и представительных органов государственной власти;
− собственным законодательством и бюджетом;
− частичной международной правосубъектностью;
− собственной символикой;
− правом заключать договора о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными органами власти и регионом [8, с. 99].
Процедура и основные условия принятия образования и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта установлены в Федеральном конституционном законе № 6-ФКЗ от 17. 12. 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [5, c. 151].
Некоторое влияние на государственное устройство страны оказывает Указ Президента России № 849 от 13. 05. 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», в котором утвержден перечень из семи федеральных округов и принято Положение о полномочных представителях в округах. Эти округа с единой столицей объединяют входящие в их границы субъекты Российской Федерации. Создание округов вряд ли противоречит федеративному устройству российского государства, но способно частично нивелировать федеративную асимметрию через установление общих для всех каналов обратной связи с федеральной исполнительной властью [12, с. 160].
Федерализм закреплен в качестве одной из основ конституционного строя России. Смысл этого понятия раскрыт в преамбуле Конституции РФ и в рамках основного текста (статьи 1, 4, 5, 65, 68 и др.). Являясь отражением сущностных признаков государственности, конституционный строй представляет собой юридический каркас, на котором строится правовое государство.
Принцип федерализма является не просто одним из принципов государственного устройства.
Федерализм российского государства представляет собой конституционную основу исторически сложившегося единства народов, проживающих на территории Российской Федерации и выражающих добровольное желание сохранить это единство. Федерализм является юридической гарантией целостности Российской Федерации и входящих в ее состав территорий и республик [7, с. 36].
Своеобразие современной конституционной модели российского федерализма заключается в том, что она объединяет территориальные и национальные начала. Конституция закрепляет разнообразие субъектов Российской Федерации: край, область, автономный округ и автономная область, город федерального значения. В ст. 65 Конституции дан перечень всех субъектов Российской Федерации. Сам термин «субъект российской Федерации», употребляемый в Конституции РФ, в советских конституциях не применялся. Впервые он появился в 1991 г. в текущих законодательных актах, а затем — в тексте Протокола к Федеративному Договору.
В Конституции РФ, отражающей реалии современного развития федеративных отношений, закреплен принцип равноправия субъектов федерации, независимо от их территории, вида, уровня социального и экономического развития и численности населения. Очевидно, что субъекты российской Федерации по объективным причинам характеризуются большим разнообразием и фактически не могут быть равными. Асимметричность федерации обусловлена ее историческим развитием. Таким образом, закрепление равноправия субъектов вне зависимости от их реального неравенства носит универсальный характер. Статья 5 Конституции РФ закрепляет равноправие в качестве принципа российского федерализм в трех значениях: равноправие народов России, равноправие субъектов Федерации, равноправие во взаимоотношениях между субъектами Федерации и федеральным центром. В данном случае речь идет о равенстве прав всех субъектов любой государственно-правовой формы (край, область, республика или какая-либо форма автономии), идентичности компетенции и обладании конституционным статусов субъекта Российской Федерации.
Субъекты Федерации фактически не в состоянии воспользоваться в полной мере своими конституционными полномочиями. Их правовое положение де-факто является неодинаковым по причине различий экономических и социальных условий, численности населения, размеров территории и т. д.
В статье 5 (ч. 2) Конституции вслед за словом «республика» в скобках следует слово «государство». На этапе разработки Конституции в некоторых вариантах формулировок предлагалось определять республику как суверенное государство в составе Федерации, а область, край, город федерального значения — как государственно-территориальное образование. Однако в проекте Конституции, вынесенном на референдум 12 декабря 1993 г., термины «государственно-территориальное образование» и «суверенное» были опущены. Между тем, в некоторых республиканских конституциях правовая констатация государственного суверенитета была сохранена.
Основные принципы федеративного устройства страны сформулированы в ст. 5 (ч. 3) Конституции и конкретизированы в третей главе документа.
Государственная целостность России признается главным принципом федеративного устройства страны. Этот принцип вытекает из суверенитета, территориальной целостности Российского государства и отражает преемственность его геополитического развития.
Государственная целостность страны, в сою очередь, тесно связана с единством государственной власти — еще одним принципом федеративного устройства. Это означает, что действие федеральной власти распространяется на всю территорию Российской Федерации, обеспечивая эффективное функционирование государственного механизма на всех уровнях. Субъекты Федерации в пределах своих территорий наделены всей полнотой власти за исключением сферы ведения Федерации и сферы совместного ведения субъекта и Российской Федерации. Субъекты имею право самостоятельно устанавливать систему государственно власти, если это не противоречит основам конституционного строя страны [9, c. 148].
Одним из важнейших принципов федерализма является равноправие народов, более 140 из которых проживают на территории Российской Федерации. Независимо от уровня их культурного и социально-экономического развития, а также численности, они обладают равными правовыми возможностями принимать участие в осуществлении власти многонационального народа России. Конституция гарантирует каждому гражданину, независимо от национальности, возможность пользоваться всеми свободами и правами.
Рассмотрим статус субъектов Российской Федерации, закрепленный Конституцией.
Статус республики прежде всего определяется тем, что согласно Конституции она является государством. Ее конституционно-правовое положение характеризуют следующие особенности. Как и любое государство, республика в составе Российской Федерации имеет свое законодательство и конституцию, государственные символы (флаг, герб и гимн), систему органов власти (президент, правительство, парламент, министерства и ведомства и и т. д.). Статьей 68 Конституции РФ республика наделяется правом устанавливать на своей территории государственный язык, который наряду с русским употребляется в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях республики. В некоторых республиках введен институт республиканского гражданства.
Республиканская конституция обладает высшей юридической силой по вопросам, которые относятся к ведению субъекта, прямым действием и применяется на всей его территории. Статус республики в конституции конкретизируется и развивается.
Основным законом Калмыкии является Степное уложение. Однако название не менять сути этого конституционного документа.
Статус других субъектов Российской Федерации, не являющихся республиками, характеризуется отсутствием атрибутов государственности. Этот статус определен Конституцией РФ, а также уставами, которые принимаются субъектами самостоятельно и не требуют регистрации или утверждения в каких-либо федеральных органах государственной власти. Конституцией РФ устанавливается, что уставы субъектов федерации принимаются их представительными (законодательными) органами, что отличает их от республик, имеющих право самостоятельно определять механизм принятия республиканских конституций [3, с. 264].
По своей роли и значению уставы субъектов Федерации аналогичны конституциям республик. Некоторые уставы называют основным законом, поскольку они обладают высшей юридической силой по сравнению с другими правовыми актами субъекта.
Уставы существенно различаются по свой структуре и содержанию. Например, структура Устава Тамбовской области включает в себя 12 разделов, состоящих из 125 статей, собранных в 60 главах, а Устав Новгородской области содержит лишь 7 разделов, и 64 статьи, распределенных по 16 главам. Между тем предметы регулирования в обеих документах идентичны.
Особенностью статуса автономных округов является то, что, за исключением Чукотского АО, непосредственно входящего в состав Российской Федерации, все они входят в состав области или края. Между тем, автономный округ имеет все государственно-правовые атрибуты самостоятельного субъекта Федерации.
Однако нахождение автономных округов в составе области или края не может не обусловить особые отношения между этими субъектами Федерации. Подобные отношения отражаться в уставах — учредительных документах этих субъектов. Однако бывают исключения, например, в Ямало-Ненецком автономном округе, в Уставе которого данные положения отсутствуют. Власти Тюменской области расценили такую ситуацию как стремление округа, который входит в ее состав, изменить свой статус в одностороннем порядке, что является недопустимым согласно Конституции Российской Федерации.
Конституционный Суд в своем определении отмечает, что взаимоотношения между автономным округом и областью (краем), в состав которых он входит, отличны от их взаимоотношений с другими субъектами Российской Федерации. Наличие в составе области (края) автономного округа обязывает эти субъекты формировать свои взаимоотношения на основе сложившихся к этому времени государственно-правовых реалий, не противоречащих Конституции РФ. Такие взаимоотношения предполагают распространение юрисдикции области (края) на территорию входящего в их состав автономного округа на основе взаимного согласия. Автономный округ и область (край), в интересах населения обязаны поддерживать сложившиеся экономические, территориальные, политические, этнические, социальные и другие отношения через различные формы взаимодействия, включающие в себя перераспределение полномочий и предметов ведения, их совместное осуществление, делегирование, не допускающие несогласованных односторонних действий, касающихся общих интересов этих субъектов [2, с. 95].
Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 66) предусмотрена возможность изменения статуса субъектов. Это может быть реализовано в результате взаимного согласия между Федерацией и субъектом, а значит осуществить изменение статуса субъекта в одностороннем порядке невозможно. Процедуры по изменению статуса субъектов Российской Федерации установлены конституционным законом, предусмотренным Конституцией.
Осуществить изменение статуса субъекта Федерации можно в следующем порядке. Используя право законодательной инициативы, орган представительной власти субъекта вносит проект соответствующего закона на рассмотрения Государственной Думы Российской Федерации, которая принимает федеральный конституционный закон в предусмотренном Конституцией порядке и далее вносятся изменения в ст. 65 (ч. 1) Конституции Российской Федерации.
Литература:
- Конституция Российской Федерации — М.: МТС, 2004.
- Андронов В. А. Конституционное право России — М., МТС, 1999.
- Васильцов В. Ф. Конституционное право Российской Федерации — М.: издат. Полит. Книга, 2000.
- Галаган П. С. Конституция РФ. Комментарий. — М., 2000.
- Дмитриев Ю. А. Правовое положение человека и гражданина в РФ — М.: МСТ, 1992.
- История государства и права России: Учебник /под редакцией Титова Ю. П. — М., 2000.
- Козлова Е. И., Кутафин O. E. Конституционное право России: Учебник. — 2-е изд., перераб и доп. — М.: Юристъ, 1999.
- Кашанина Т. В., Катании А. В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА М), 2001.
- Кудрявцев К. С. Конституционное право РФ. — М.: Юриздат, 2000 г.
- Сергеев И. И. Конституционное право РФ. — М.: Знание, 2001 г.
- Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации (Отв. ред. В. В. Лазарев) – Система ГАРАНТ, 2003 г.
- Цыганков А. П. Современные политические режимы: структура, типология, динамика (учебное пособие). — М., 1995 г.
- Титов Ю. П. Хрестоматия по истории государства и права России. — М.: «Проспект», 1997 г.
