Проблемы правовой природы государственного (муниципального) контракта относятся к числу тех вопросов, которые, несмотря на многолетнюю доктринальную разработку и обширную правоприменительную практику, так и не получили однозначного разрешения. С момента вступления в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] (далее — Закон № 44-ФЗ) прошло более десяти лет, однако дискуссия о том, к какой отраслевой принадлежности тяготеет государственный контракт, не утихает. Более того, она приобретает новые черты по мере усложнения самой контрактной системы и накопления судебной практики, которая в некоторых случаях противоречит друг другу.

Пункт 8 ст. 3 Закона № 44-ФЗ определяет государственный контракт, как гражданско-правовой договор, заключённый от имени публично-правового образования для обеспечения государственных нужд. Между тем, исследование нормативных основ государственного (муниципального) контракта позволяет сделать вывод о наличии существенного массива публично-правовых элементов, в том числе, императивные процедуры заключения, жесткие требования к содержанию, особые основания одностороннего отказа, ведение реестра недобросовестных поставщиков, что отнесение контракта к гражданско-правовой сфере перестаёт быть очевидным. Данное противоречие приводит к дискуссиям в научной среде.

В настоящее время в доктрине оформились три основных подхода.

Сторонники первого, административно-правового подхода, усматривают в государственном контракте разновидность административного договора. Так, например, Н. Н. Заботина настаивает на приоритете публично-правовых начал при регулировании отношений в данной сфере, аргументируя это тем, что контракт обслуживает публичный интерес и финансируется за счёт бюджетных средств [4, с. 15]. Действительно, трудно спорить с тем, что государственный заказчик действует не в собственном интересе, а в интересе неопределённого круга лиц, реализуя публичные функции. Однако признание контракта административным договором порождает трудноразрешимые последствия, поскольку административное право традиционно строится на отношениях власти и подчинения, тогда как в рамках контракта стороны, по крайней мере формально, равны. Никакого элемента властного подчинения исполнителя заказчику в самом обязательстве не усматривается — заказчик не вправе давать исполнителю обязательные указания, выходящие за рамки согласованных условий.

Второй подход — гражданско-правовой — представлен значительно шире. Его придерживаются многие ученые. Так, в частности, О. Е. Махова, полагает, что юридическое равенство сторон выступает определяющим признаком, не позволяющим отнести контракт к административным актам [5, с. 151]. Б. А. Осипян также связывает природу контракта с принципом свободы договора, хотя и признаёт его существенную специфику. В рамках данного направления рассуждает и Е. А. Цатурян, предложившая рассматривать государственный контракт как особую договорную конструкцию, которая характеризуется тремя квалифицирующими признаками: особым субъектным составом (одна из сторон — публично-правовое образование), особой целью (обеспечение публичных нужд) и особым источником финансирования (бюджетные средства) [9, с. 104]. Данный подход представляется наиболее взвешенным, поскольку он не пытается искусственно вырвать контракт из гражданско-правовой почвы, но при этом фиксирует его специфику, требующую специального регулирования.

Наконец, третий подход — комплексный — исходит из того, что государственный контракт сочетает в себе элементы и частного, и публичного права. Э. Х. Рахимов, например, говорит о необходимости выстраивания иерархии норм, при которой специальное законодательство о контрактной системе применяется в части, не противоречащей ГК РФ, но при этом обладает приоритетом в регулировании процедурных вопросов [6, с. 26]. Между тем, комплексный подход подвергается критике, поскольку признание двойственной природы неизбежно порождает вопрос о том, нормы какой отрасли применять в случае коллизии, и ответ на этот вопрос комплексный подход не даёт.

Сопоставляя обозначенные позиции, можно заметить, что граница между ними происходит, главным образом, по субъектному составу, цели и процедуре. Так, представители первого подхода делают акцент на цели и публичном интересе, цивилисты — на равенстве сторон и договорной природе, сторонники комплексного подхода пытаются удержать в поле зрения оба начала одновременно. Думается, что каждая из позиций отражает определённый срез реальности, но ни одна не является исчерпывающей.

Более продуктивным видится подход, предложенный Е. А. Цатурян, который рассматривает государственный контракт не как самостоятельный тип договора, а как специальную договорную конструкцию — своего рода правовую оболочку, в которую может быть облечён любой договор, выделяемый по критерию экономической направленности: купля-продажа, подряд, возмездное оказание услуг [9, с. 18].

Ключевым классификационным признаком здесь выступает субъектный состав: как только одной из сторон становится публично-правовое образование, действующее в целях удовлетворения государственных нужд, на договор накладывается специальный правовой режим, предусмотренный Законом № 44-ФЗ. Все остальные особенности (к которым отнесем — особый порядок заключения, ограниченная свобода усмотрения сторон, специфические основания расторжения) являются производными именно от субъектного состава.

С практической точки зрения такой подход означает, что государственный контракт подчиняется общегражданским нормам в той мере, в какой они не изменены специальным законодательством. И здесь возникает один из наиболее острых вопросов: как разрешать коллизии между ГК РФ и Законом № 44-ФЗ. Пункт 2 статьи 3 ГК РФ устанавливает приоритет кодекса над другими федеральными законами в сфере гражданского законодательства. Вместе с тем правоприменительная практика идёт по иному пути. Арбитражный суд Поволжского округа в постановлении от 13.07.2016 по делу № А49–9838/2015 прямо указал, что суды не могут отказывать в удовлетворении исковых требований на основе общих норм ГК РФ, если требования Закона № 44-ФЗ являются специальными по отношению к конкретной ситуации [2]. Аналогичную логику демонстрирует Арбитражный суд Московского округа в постановлении от 14.03.2016 по делу № А41–29146/2015 [3]. Иными словами, суды фактически руководствуются принципом «lex specialis derogat legi generali», отдавая предпочтение нормам Закона № 44-ФЗ перед общими положениями ГК РФ.

Такой подход, на наш взгляд, является оправданным, но нуждается в доктринальном обосновании. Государственный контракт, будучи гражданско-правовым по своей природе, функционирует в среде, где публичный интерес обладает повышенной значимостью. Именно этим обусловлены многочисленные отступления от принципа свободы договора: заказчик не вправе выбирать контрагента произвольно, не может по своему усмотрению изменять цену, ограничен в возможности согласовывать условия, не предусмотренные конкурсной документацией. Однако все эти ограничения не превращают контракт в административный акт — они модифицируют гражданско-правовую форму, приспосабливая её к потребностям публичного заказчика.

Иное толкование, при котором приоритет безусловно отдавался бы ГК РФ, парализовало бы действие Закона № 44-ФЗ и подорвало бы саму идею контрактной системы, построенной на принципах конкуренции, прозрачности и эффективного расходования бюджетных средств.

Отдельного внимания заслуживает проблема существенных условий государственного контракта, которая напрямую связана с вопросом о его правовой природе. Если признать контракт разновидностью гражданско-правового договора, то к нему в полной мере применимы положения статьи 432 ГК РФ, требующие согласования условия о предмете и условий, названных в законе в качестве существенных. Ф. А. Тасалов подчёркивает, что общие требования к гражданским договорам должны применяться и к государственным контрактам, что способствовало бы большей прозрачности закупочных процедур [7, с. 18].

Практика арбитражных судов, однако, демонстрирует отсутствие единообразия в этом вопросе. В постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.10.2017 по делу № А56–84479/2016 существенными условиями контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд признаны сроки выполнения работ и условие о предмете. Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в постановлении от 12.09.2017 по делу № А33–9302/2016 отнёс к существенным условие об оплате. Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в постановлении от 02.11.2017 по делу № А70–2131/2017 счёл существенными предмет, включая виды, объёмы и содержание работ, а также стоимость и конечный срок выполнения.

Приведённые примеры показывают, что суды вынуждены балансировать между общими нормами ГК РФ и специальными требованиями Закона № 44-ФЗ, который, в свою очередь, устанавливает собственный перечень обязательных условий: цена контракта (по общему правилу неизменная), ответственность сторон за неисполнение, срок и порядок приёмки, срок и порядок оплаты, сроки возврата обеспечения, условие о банковском сопровождении. Е. А. Цатурян предлагает разрешить эту коллизию через разграничение двух групп условий: тех, которые определены ГК РФ для конкретного вида договора, и тех, которые установлены Законом № 44-ФЗ для любого государственного контракта независимо от его предмета [9, с. 105]. Думается, что такой подход следует поддержать — он вносит необходимую определённость, не разрушая при этом единства гражданско-правового регулирования.

Подводя итог, сформулируем собственную позицию. Государственный (муниципальный) контракт по своей правовой природе является гражданско-правовым договором, облеченным в форму специальной договорной конструкции. Его гражданско-правовая сущность определяется юридическим равенством сторон и добровольностью вступления в обязательство, а публично-правовая специфика — особым субъектным составом, целью удовлетворения государственных нужд и бюджетным финансированием — не отменяет этой сущности, а лишь накладывает на неё дополнительные ограничения, производные от необходимости защиты публичного интереса [8, с. 321]. Признание контракта административным договором было бы ошибочным, поскольку в нём отсутствует элемент властного подчинения одной стороны другой в рамках самого обязательства. Столь же неубедительным выглядит комплексный подход, размывающий отраслевую принадлежность и не дающий ясного ответа на вопрос о применимом праве в случае коллизии.

Изложенное позволяет сделать несколько выводов.

– необходимо нормативно закрепить приоритет Закона № 44-ФЗ над общими положениями ГК РФ в части регулирования процедур заключения, исполнения и расторжения государственных контрактов, с тем чтобы устранить сохраняющуюся неопределённость в правоприменении;

– целесообразно дополнить статью 432 ГК РФ указанием на то, что для договоров, заключаемых в рамках контрактной системы, существенные условия могут определяться специальным законодательством, и такое определение имеет приоритет перед общими нормами кодекса;

– следует унифицировать судебную практику по вопросу о составе существенных условий государственного контракта — оптимальным ориентиром здесь могло бы стать постановление Пленума Верховного Суда РФ, обобщающее накопившиеся подходы и предлагающее судам единые критерии;

– требует корректировки механизм ответственности сторон: существующий дисбаланс, при котором штрафные санкции для исполнителя значительно жёстче, чем для заказчика, подрывает принцип равенства участников гражданского оборота и должен быть устранён путем установления соразмерных мер ответственности для обеих сторон контракта.

Литература:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 01.01.2025) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13.07.2016 № Ф06–10222/16 по делу № А49–9838/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
3. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.03.2016 № Ф05–20049/15 по делу № А41–29146/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Заботина Н. Н. Правовая природа правоотношений, возникающих в связи с заключением контрактов на поставку товаров для государственных нужд: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. 29 с.
5. Махова О. Е. Договор строительного подряда как институт гражданского права: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2008. 26 с.
6. Рахимов Э. Х. Государственный контракт: некоторые вопросы юридической характеристики // Аграрное и земельное право. 2017. № 7 (151). С. 26–30.
7. Тасалов Ф. А. Отношения по размещению и исполнению государственного заказа: особенности гражданско-правового регулирования (на примере Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки): автореф. дис.... канд. юрид. наук. — М., 2013. 23 с.
8. Усманова Р. М., Усманов А. К., Бойко Н. Н. Правовая природа государственного контракта // Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). С. 321–324.
9. Цатурян Е. А. Государственный контракт в гражданском праве России: проблемы теории и практики: монография. — М.: Статут, 2020. 224 с.