Договорные отношения государственного заказчика в контрактной системе в сфере закупок



В данной статье рассмотрены основные проблемные вопросы, касающихся договорных отношений в сфере государственных закупок. Также выявлены первопричины складывающихся проблем. Определены трудности со стороны государственного заказчика и поставщика при заключении и реализации контрактов. Выявлены недостатки законодательства в данной области, предложены пути его совершенствования.

Ключевые слова: договорные отношения, государственный заказчик, поставщик, контрактная система, государственные закупки.

This article discusses the main problematic issues related to contractual relations in the field of public procurement. The root causes of the emerging problems have also been identified. Difficulties on the part of the state customer and supplier in the conclusion and implementation of contracts are identified. Shortcomings of the legislation in this area are revealed, ways of its improvement are offered.

Keywords: contractual relations, state customer, supplier, contract system, public procurement.

Актуальность темы статьи и исследования обусловлена тем, что за последние годы теоретические и практические проблемы правового регулирования государственных закупок стали приобретать все большую значимость, что не может не сказаться на развитии экономики в России.

Развитие технологий и экономики, новые научные открытия, преобразования в сфере производства и другие сопутствующие прогрессу человечества явления в совокупности влияют на общественные отношения, что неизбежно ведет к необходимости внесения различных уточнений и изменений в сфере правового регулирования.

Система государственных заказов призвана стать эффективным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала страны для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ. Мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд. [1]

Однако, надобность в совершенствовании законодательства возникает и в государствах со стабильной правовой системой, что зачастую обусловлено наличием пробелов в нормативно–правовом регулировании тех или иных общественных отношений. Таковые упущения наблюдаются и в контрактной системе государственных закупок.

Государственные закупки подразумевают выполнение государством разнообразных функций, ориентированных на повышение централизованной управляемости, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат, сокращение расходов государственного бюджета, управление материальными потоками при условии соответствия их рыночным отношениям. Система государственных заказов является одним из основополагающих институтов государственного регулирования. Государственные закупки осуществляются на основе государственного заказа, формируемого в свою очередь на основе государственных нужд. [1]

Основным нормативно-правовым документом, регулирующим сферу государственных закупок, является Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый в 2013 г. [2]

Федеральный закон № 44-ФЗ впервые предложил принципы контрактной системы в сфере закупок, которые во многом пересекаются с принципами прокьюремента, зарекомендовавшими себя в мировой практике. Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства о размещении заказов обусловлена, с одной стороны, динамичным развитием и процессами модернизации системы размещения заказов, с другой — имеющимися разрывами между стадиями планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов. [1]

На сегодняшний день Закон № 44-ФЗ полностью бюрократизировал и формализовал деятельность заказчика, установив ответственность за процесс осуществления закупок, а не за результат в виде качественного обеспечения государственных нужд товарами, работами, услугами.

При заключении контракта сторонам необходимо учитывать, в частности, требования: к форме контракта; составлению и изменению проекта контракта; согласованию условий; порядку изменения и прекращения контракта; содержанию отдельных видов контрактов. Последствия поставки товара, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд без заключения контракта либо с нарушением установленной процедуры заключения могут быть различными, но их можно обобщить и объединить в 3 группы последствий.

К первой группе последствий, следует отнести случаи, когда поставщик (подрядчик, исполнитель) рискует не получить оплату за фактически выполненные работы, поставленные товары или оказанные услуги. В соответствии со сформированной в практике высших судов позицией поставщику (подрядчику, исполнителю) отказывают во взыскании неосновательного обогащения в силу п. 4 ст. 1109 ГК РФ, поскольку он не мог не знать, что товары поставляются (работы выполняются, услуги оказываются) при очевидном отсутствии обязательства. Взыскание неосновательного обогащения за фактически выполненные работы в отсутствие государственного контракта позволяет недобросовестным подрядчикам и государственным (муниципальным) заказчикам приобретать незаконные имущественные выгоды в обход установленной системы заключения и исполнения контрактов. [3]

В то же время есть иная позиция, согласно которой требование о взыскании неосновательного обогащения с заказчика может быть удовлетворено с учетом конкретных обстоятельств. К ним относятся, например, длящийся и регулярный характер отношений сторон, неотложность осуществленных работ, направленность деятельности подрядчика на защиту охраняемого публичного интереса. [4]

Ко второй группе последствий следует отнести случаи, когда заказчику также может быть отказано в удовлетворении требования вернуть денежные средства, уплаченные за товары (работы, услуги). Как и продавец, так и покупатель не вправе требовать возврата средств, уплаченных за указанный товар, в качестве неосновательного обогащения, если договор поставки был заключен без соблюдения требований законодательства о закупках для государственных (муниципальных) нужд. [5]

К третьей группе последствий следует отнести возникновение обязанности возвратить друг другу все полученное по контракту, заключенный вопреки требованиям Закона № 44–ФЗ без проведения конкурса или аукциона, является ничтожной сделкой на основании п. 2 ст. 168 ГК РФ, поскольку нарушает охраняемые публичные интересы. Следовательно, стороны обязаны возвратить друг другу все полученное по такому контракту, а в случае невозможности вернуть полученное в натуре — возместить его стоимость, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 167 ГК РФ). [6]

При анализе практики арбитражных судов относительно взыскания стоимости поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) как в отсутствие контракта, так и в случае, когда контракт заключен с нарушением установленной процедуры, в настоящее время не является единообразной, что подтверждает актуальность настоящей работы и необходимость совершенствования законодательства в сфере государственных закупок.

В связи с исполнением контрактов на практике возникает множество спорных ситуаций, в связи с чем на сегодняшний день сформировалась достаточно обширная правоприменительная практика в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, которая будет подробна рассмотрена ниже.

В целях систематизации целесообразно выделить следующие категории споров, возникающие в связи:

– с заменой стороны контракта на иное лицо и уступкой права требования;

– со сроками исполнения контракта и сроками оплаты; с предметом контракта; с полным и частичным неисполнением госконтракта и/или отказом в приемке результатов исполнения госконтракта; с иными причинами.

Рассмотрим отдельные категории споров в связи с исполнением государственного и муниципального контракта предметно.

Согласно ч. 5 статьи 95 Закона № 44-ФЗ «При исполнении контракта не допускается перемена поставщика (подрядчика, исполнителя), за исключением случая, если новый поставщик (подрядчик, исполнитель) является правопреемником поставщика (подрядчика, исполнителя) по такому контракту вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения». На заказчика такие требования не распространяются в соответствии с ч. 6 ст. Закона № 44-ФЗ, в которой указано: «В случае перемены заказчика права и обязанности заказчика, предусмотренные контрактом, переходят к новому заказчику». Однако на практике все же возникают споры относительно возможности заключения договоров уступки части прав требования по госконтрактам в части обязательств и в полном объеме. [7], [8], [9], [10], [11]

Закон № 44-ФЗ не называет в качестве существенных (обязательных) условий госконтрактов их предмет. Однако, в соответствии с п. 2 ст. 432 ГК РФ существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

Таким образом, предмет госконтракта по общему правилу является его существенным условием.

Изменение существенных условий регламентируется положениями статьи 95 Закона № 44-ФЗ, которая содержит исчерпывающий перечень оснований для внесения соответствующих изменений в условия госконтрактов.

Однако, на практике нередко предписания статьи 95 Закона ФЗ-44 не соблюдаются, в связи с чем возникают споры. Споры, связанные с предметом исполнения контракта, особенно часто возникают в связи с выполнением долгосрочных и дорогостоящих госконтрактов, поскольку ввиду перечисленных обстоятельств нередко обнаруживаются «ненужные» заказчику работы, а также возникает потребность по выполнению дополнительных работ. [12], [13], [14]

Ещё одной, довольно крупной категорией споров, возникающих в процессе выполнения госконтрактов является категория, связанная со сроком исполнения контрактов. Нередки ситуации, когда исполнитель по различным причинам, в том числе не зависящим от него самого, не выполняет условия госконтракта в установленные сроки, в связи с чем обращается к заказчику с предложением о продлении сроков исполнения контракта возникает вопрос о возможности такого продления. [15], [16], [17], [18]

На практике заключенный государственный контракт не всегда завершается его исполнением — довольно часто возникают ситуации, когда контракт уже расторгнут, а работы исполнителем выполнены частично, либо полностью, но между заказчиком и исполнителем имеется спор о качестве или объеме выполненных работ (услуг, поставки товаров), или же заказчик вовсе отказывается принимать результат. Нередко встречаются ситуации, когда заказчик необоснованно отказывает в приемке выполнения по контракту и расторгает его в одностороннем порядке. [19], [20], [21]

Как видно из положений законодательства, изменениям государственный контракт подвергается с трудом, что определенно не благотворно влияет на гражданский оборот.

Подводя итоги вышеизложенному, следует обратить внимание на тот факт, что прослеживается отсутствие четкой и гармонично структурированной системы норм, которая была бы удобной для восприятия любому неподготовленному лицу, но обладающего намерением и возможностями участвовать в государственных закупках. Это представляется упущением регулирования и тормозящим аспектом развития экономики и гражданского оборота.

Судебная практика обладает богатым практическим материалом, каждый из которых своеобразен по–своему. Однако, к сожалению, это говорит о отсутствии устоявшейся практики и недостаточной регламентации общественных отношений в сфере государственных закупок. В своем исследование А. И. Бычков обращает внимание на случаи указания цены государственного контракта 0 рублей, что делает его безвозмездным и в связи с чем признается недействительным. [22] Несмотря на то, что прямого запрета заключения безвозмездного государственного контракта в Законе № 44–ФЗ не имеется, т. к. допускается снижение цены контракта без изменения предусмотренных им количества товара, объема работ или услуги, их качества или иных условий, судебная практика не является однозначной при решение данного вопроса. Указание такого условия в любом договоре делает его безвозмездным, таковой договор является недействительным, учитывая действующие запреты и ограничения, например запрет дарения между коммерсантами, установленный п. 4 ст. 575 ГК РФ.

Следует согласится с утверждением такого ученого, как И. О. Подвальный, о дестабилизации гражданского оборота, порождаемого наличием целого комплекса спорных правоотношений в связи с оспариванием государственных контрактов, по причине разносторонней судебной практики. [23] Примечательно, что в своем исследование Е. Е. Степанова по этому же вопросу справедливо обращает внимание на сложность применения принципа «эстоппель» к недействительным государственным контрактам. [24] Таким образом, правовое регулирование государственных закупок в настоящее время недостаточно, оно не обеспечивает стабильный гражданский оборот.

Законодательство в сфере государственных закупок является динамично развивающейся отраслью права: постоянно вносятся изменения, принимаются новые подзаконные нормативные правовые акты, в связи с чем возникают и новые категории споров в связи с исполнением госконтрактов, требующих пристального внимания как со стороны участника закупок — в целях минимизации рисков, так и со стороны законодательных органов — в целях устранения правовой неопределенности.

Литература:

1. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации, Уральский федеральный университет. / М. А. Королева, Е. С. Кондюкова, Л. В. Дайнеко [и др.]. — Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2020. — 164 c. — Текст: непосредственный.
2. Федеральный закон от 05 апреля 2013г. N44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок Закон о контрактной системе (закон о госзакупках). Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изменениями и дополнениями. — Текст: электронный //: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/70353464/ (дата обращения: 08.12.2022).
3. Споры об изменении существенных условий госконтрактов: примеры из практики за 2020–2022 годы \ КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/legalnews/19482/ © КонсультантПлюс, 1997–2022. — Текст: электронный //: [сайт]. — URL: (дата обращения: 08.12.2022).
4. Определение Верховного Суда РФ от 21.01.2015 по делу № 308–ЭС14–2538, А77–602/2013 (Судебная коллегия по экономическим спорам). // [Электронный ресурс]: https://www.vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=1226206
5. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 06.07.2015 № Ф06–25400/2015 по делу № А12– 9393/2014// [Электронный ресурс]: https://sudrf.cntd.ru/document/415102013
6. Правовые подходы, применяемые Арбитражным судом Уральского округа при рассмотрении споров по договорам строительного подряда, а также по государственным (муниципальным) контрактам на выполнение строительных работ (утверждены на заседании президиума Арбитражного суда Уральского округа 18.12.2015) // [Электронный ресурс]: СПС «Консультант Плюс»: справ. правовая система. https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=AUR&n=171451#T8cSSPTsuX3zlAet
7. Постановление арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 сентября 2017 г № Ф04–3115/17 по делу № А03–23167/2015 // [Электронный ресурс]: СПС «Консультант Плюс»: справ. правовая система https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=AZS&n=142824#W5VYSPTzaXqYchCJ
8. Постановление арбитражного суда Поволжского округа от 25 января 2021 г. № Ф06–69577/20 по делу № А72–4632/2020 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/lDMUp21u3o5Y/
9. Постановление арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 13 марта 2020 г. № Ф04–7386/19 по делу № А27–12656/2019 // [Электронный ресурс]: СПС «Консультант Плюс»: справ. правовая система. https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=AZS&n=164014#Yq1aSPTMDgnDmTcy
10. Постановление арбитражного суд Дальневосточного округа от 27 марта 2017 г. № Ф03–694/17 по делу № А16–642/2016 2019 // [Электронный ресурс]: ООО «НПП «ГАРАНТ — СЕРВИС», 2022. Система ГАРАНТ. https://base.garant.ru/37176506/
11. Постановление арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 ноября 2020 г. № Ф08–7885/20 по делу № А32–50751/2019 // [Электронный ресурс]: ООО «НПП «ГАРАНТ — СЕРВИС», 2022. Система ГАРАНТ. https://base.garant.ru/40790650/
12. Постановление арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в от 21 марта 2017 г. № Ф02–518/17 по делу № А58–619/2016 // [Электронный ресурс]: ООО «НПП «ГАРАНТ — СЕРВИС», 2022. Система ГАРАНТ. https://base.garant.ru/37674045/
13. Решение Арбитражного суда Алтайского края от 30 августа 2021 г. по делу № А03–18916/2018 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/xeJt9w6DWrZR/#top
14. Постановление арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 ноября 2020 г. № Ф08–9587/20 по делу № А63–16776/2019 // [Электронный ресурс]: ООО «НПП «ГАРАНТ — СЕРВИС», 2022. Система ГАРАНТ. https://base.garant.ru/40791866/
15. Решение арбитражного суда Республики Карелии от 25 апреля 2022 г. по делу № А26–2515/2018 и дополнительное решение от 18 мая 2022 г. по делу № А26–2515/2018 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/1zCaRMrfZLLP/ и https://sudact.ru/arbitral/doc/fgZ59ar2mObw/
16. Постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 9 апреля 2019 г. по делу № А33–34156/2017 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/tLQRExK3fVQr/
17. Постановлении арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28 августа 2018 г. по делу № А33–27819/2017 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/HUCHY5vfMf6q/
18. Определение Верховного Суда РФ от 14.05.2021 N 305-ЭС21–5209 по делу N А41–27721/2019 // [Электронный ресурс]: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-verkhovnogo-suda-rf-ot-14052021-n-305-es21–5209-po-delu-n-a41–277212019/
19. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2018 г. № 17АП-12998/2017-ГК по делу № А60–23201/2017 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/N0ieUW0l6Hd8/
20. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 01 сентября 2021 г. по делу № А42–6140/2019 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/pfs1jt7a1QY8/
21. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2019 г. по делу № А40–273323/18 // [Электронный ресурс]: https://sudact.ru/arbitral/doc/kVpUuaqGXTdh/
22. Бычков А. И. Дефекты, ошибки и неурядицы: правовое регулирование. — М.: Инфотропик Медиа, 2017. — С. 368
23. Подвальный И. О. Судебная практика по искам об оспаривании торгов (закупочных процедур) и контрактов, проведенных и заключенных в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44–ФЗ // Информационно–аналитический журнал «Арбитражные споры». — 2019. — № 1. — С. 19–39.
24. Степанова Е. Е. Специфика признания государственных (муниципальных) контрактов недействительными // Юрист. — 2018. — № 10. — С. 51–56