Понятие государственного контракта в законодательстве и праве Российской Федерации



В статье рассматривается понятие государственного контракта в законодательстве и праве Российской Федерации. В частности, автором приводятся мнения авторов, исследующих понятие «государственный контракт» в теории права, в том числе мнения, которые кардинально отличаются от большинства мнений ученых, рассматривающих государственный контракт именно как гражданско-правовой договор.

Ключевые слова: государственный контракт, государственные закупки, административный договор, гражданско-правовой договор.

Актуальность темы статьи обусловлена аспектом познания юридической природы государственного контракта как института, так как процедуры государственных закупок невозможно рассматривать в отрыве от государственного контракта, которые в системе государственных закупок являются связующим звеном в процедуре закупок, ибо заключение государственного контракта завершает процесс совершения государственных закупок в форме различных способов. Государственный контракт в системе государственных закупок является инструментом реализации проведенной процедуры закупок в целях обеспечения потребностей органов государственной власти, государственных учреждений, предприятий.

В настоящей статье, понятие государственного контракта в системе закупок будет рассмотрено в последовательном обзоре норм законодательства и теории права.

Система государственных закупок в Российской Федерации с момента формирования рыночной экономики и нового гражданского законодательства, стала новым институтом в экономической и правовой политике государства, хотя институт закупок в 90-е годы не был детально законодательно урегулированным, каким он стал в 2014 г. Правовой основой института госзакупок в рамках гражданского законодательства России стал параграф 4 гл. 30 ч.2 Гражданского кодекса России 1996 г. Параллельно с введением нового правового института в законодательство России, ученые — правоведы проводят правовой анализ нового института в системе законодательства и права, что повлекло издание многочисленных комментариев, монографий, обзоров судебной практики раскрывающих юридическое содержание и толкование норм регулирующих институт государственных закупок.

В ст.525 ГК РФ, законодатель раскрывает юридическое содержание государственных закупок в следующем нормативном положении: «поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд». Государственные закупки как юридический факт связан с понятием государственного контракта, как инструмента, опосредующего процедуру закупок. Статьей 526 ГК РФ законодатель раскрывает понятие «государственный контракт», в соответствии с которым, по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров [1].

Понятие государственного контракта данное законодателем в Гражданском кодексе Российской Федерации стало первым шагом в правовом регулировании юридического понятия, но все же необходимо признать, что в системе государственных закупок, Гражданский кодекс России стал базовым нормативным актом регулирующим вопросы поставок для государственных и муниципальных нужд, но его нормы в свете норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 44 — ФЗ) и подзаконных актов принятых во исполнение Закона № 44, все же носят общий характер, которые не так детально раскрывают вопросы проведения процесса закупок как Закон № 44-ФЗ и подзаконные нормативно-правовые акты.

В соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд — совокупность действий, осуществляемых в установленном федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Понятие государственного контракта в Законе № 44-ФЗ раскрывается посредством следующего определения: «Государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд» [2].

Понятие «государственный контракт» данное законодателем в Законе № 44-ФЗ, является достаточно лаконичным по сравнению с понятием данным в Гражданском кодексе России, но его юридическое содержание достаточно емко раскрывает его целевое значение в системе государственного и муниципального управления: обеспечение государственных и муниципальных нужд. Несмотря на то, что в ГК РФ имеется прямое указание на принадлежность государственного и муниципального контракта к договору поставки, тем не менее, в теории права вопрос о правовой природе государственного и муниципального контракта и в настоящее время после принятия Закона № 44-ФЗ вызывает дискуссии среди ученых исследующих его правовую природу в теории, что показывает плюрализм мнений.

Я. Б. Гребенщикова полагает, что: «правовой режим государственного контракта характеризуется наличием публично-правовых, и частноправовых начал (нормативная правовая база, цели, субъектный состав, особенности порядка заключения и исполнения, ответственность, срок, финансирование, авансирование, стимулирование, государственные закупочные цены и т. д. и т. п.), поэтому мы никогда не относили ни государственные контракты, ни муниципальные контракты только к чисто гражданскому праву, о чем иногда можно прочитать на страницах центральной юридической печати» [8. с.5].

Многие специалисты в области предпринимательского права считают, что государственный контракт — административный договор. Так, В. С. Белых пишет: «государственный контракт есть в первую очередь административный договор, обеспечивающий федеральные и иные публичные интересы» [7. с.89].

А. Г. Ананьев предлагает следующее определение государственного (муниципального) контракта, исходя из системы действующего законодательства, отнеся его все же к гражданско-правовому договору. Государственный (муниципальный) контракт — это заключаемый от имени соответствующего публично-правового образования в соответствии с планом-графиком обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством порядке гражданско-правовой договор, по которому поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному (муниципальному) заказчику либо по его указанию иному лицу для реализации или обеспечения ими их публично-правовых функций и общественного интереса, а государственный (муниципальный) заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров в порядке и на условиях, определяемых заключенным договором и в пределах лимитов бюджетных обязательств соответствующего публично-правового образования [4.с.10].

По мнению В. Е. Белова: «Термин «государственный контракт» свидетельствует о том, что стоящий за ним договор не является обычным гражданско-правовым договором. Отличия связаны, прежде всего с целями заключения государственного контракта. Цели государственного контракта в отличие от обычного гражданско-правового договора имеют публично-правовой характер, поскольку контракт направлен на удовлетворение публичных экономических потребностей. Государственный контрагент вправе воспользоваться своими прерогативами, даже если такие действия выходят за рамки гражданского права» [6. с.38]. Как отмечает Кабанова И. Е.: «сущность государственного (муниципального) контракта как правовой формы удовлетворения публичных нужд обусловливает создание такого правового режима, который, в отличие от классических гражданско-правовых конструкций, призван еще и обеспечить достижение цели надлежащего использования средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования» [9. с.24]. Л. В. Андреева отмечает, что обязательство по передаче товаров для государственных нужд возникает из «сложного многоступенчатого юридического состава» [5. с.25]. Сказанное Л. В. Андреевой подтверждается нормами Закона № 44-ФЗ и Постановлениями Правительства России, в части содержания контракта положениями протокола о процедуре размещения заказа, протоколе проведения запроса котировок цен).

Суммируя суть представленных мнений необходимо отметить, что государственный контракт носит публично-правовой характер, целью заключения которого является обеспечение нужд публично-правовых субъектов, т. е. органов государственной власти, но при этом юридическое содержание правоотношений находится на стыке как публично-правовых, так и частно-правовых начал, ибо регулирование закупок только публично-правовыми началами возвращает данную процедуру к началам плановой экономики. Частно-правовые начала, регулирующие процесс государственных закупок, ставят публично-правовые образования в один ряд с иными субъектами гражданско-правовых отношений и не позволяют публично-правовым субъектам использовать административный ресурс, хотя иногда реалии государственных закупок показывают иное состояние дел, чем регламентировано нормами закона.

Среди представленных мнений, хотелось бы озвучить мнение, которое отличается от вышеуказанных. Раскрывая юридическое содержание государственного контракта, нельзя согласиться с мнением И. А. Штанова, характеризующего государственный контракт как договор для удовлетворения государственных нужд, указывая при этом, что он является: «нормативно-правовым актом, который регулирует условия и порядок поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг»... [10. с.15]. Признаки нормативного правового акта выделены в п.3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц» [3]. Исходя из положений Пленума ВС РФ можно сделать однозначный вывод, что государственный контракт не имеет признаков нормативно-правового акта, которые были разработаны в теории права и которые раскрывают его юридическое содержание. Действие нормативного правового акта обращено к неопределенному кругу лиц, обязанных исполнять положения, отраженные в нормах соответствующего акта, исполнение которого характеризуется обязательным неоднократным применением. Государственный контракт — это соглашение между субъектами гражданско-правовых отношений, в которых приоритетная роль в силу административного аспекта присуща все же государственным и муниципальным органам, но условия государственного контракта обязательны для сторон их заключивших, но не для широкого круга субъектов к которым обращено действие и обязательные нормы нормативно-правового акта. В свете сказанного, необходимо выделить следующее: во-первых, в отношениях связанных с государственными закупками участвуют как правило две стороны: орган государственной или муниципальной власти и поставщик; во-вторых, цель государственного контракта, т. е. вектор направленности связанный с заключением государственного контракта по обеспечению государственных и муниципальных нужд, которые выражены в том числе, в реализации полномочий во внутренней и внешней политики органов исполнительной власти и подведомственных коммерческих и некоммерческих юридических лиц.

Приведенные нами взгляды, показывают плюрализм в решении вопроса о правовой природе государственного контракта. Рассматривая государственный контракт необходимо признать, что государственный контракт в системе государственных закупок базируется на основных положениях о гражданско-правовом договоре и принципах равенства сторон в договоре. Достаточным фактом, свидетельствующим о сказанном нами о гражданско-правовых основах государственного контракта, является ч.8 ст.95 Закона № 44-ФЗ, о том, что расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

Анализируя понятие и содержание государственного контракта в законодательстве и теории права, мы можем определить следующие признаки, характеризующие его как институт и правовую категорию:

1) государственный контракт — юридическое соглашение, регулирующее гражданско-правовые отношения между государственным заказчиком и поставщиком;

2) цель заключения государственного контракта: обеспечение нужд органов государственной власти в целях реализация полномочий во внутренней и внешней политики органов государственной власти;

3) субъектами — сторонами государственного контракта являются государственный заказчик и поставщик;

4) правовой основой государственного контракта являются гражданский кодекс, федеральный закон № 44-ФЗ и подзаконные нормативные правовые акты;

5) цена государственного контракта — это стоимость оказываемых поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, подлежащих оплате средствами, выделяемыми из бюджета;

6) заключение госконтракта представляет собой многоэтапный процесс, регламентированный нормами Закона № 44- ФЗ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

Подводя итог сказанному в настоящей статьей, мы можем сказать, что плюрализм мнений ученых исследующих правовую природу государственного контракта в теории права базируется в целом на понимании государственного контракта как гражданско-правового договора и инструмента опосредующего правоотношения сторон в процедуре государственных закупок, но все же исследователи отдают приоритет административной составляющей государственных закупок, которая показывает властный характер органов государственной власти как участников закупок, но данный аспект всего лишь является сопутствующим фактором, где содержание правоотношений регламентировано прежде всего гражданско-правовыми нормами.

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» //Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2019. — № 2.
4. Ананьев, А. Г. Понятие государственного (муниципального) контракта по действующему законодательству /А. Г. Ананьев // Гражданское право. — 2016. — № 5. — С.10.
5. Андреева, Л. В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование / Л. В. Андреева — М.: Волтерс Клувер, 2011. — 316 c.
6. Белов, В. Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование / В. Е. Белов. — М.: Норма, Инфра-М, 2011. — 302 c.
7. Белых, В. С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России / В. С. Белых. — М.: Проспект, 2005. — 432 c.
8. Гребенщикова, Я. Б. Понятие муниципального контракта, его правовая природа /Я. Б. Гребенщикова // Российская юстиция. — 2007. — № 9. — С.4–9.
9. Кабанова И. Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования /И. Е. Кабанова. — М.: Юстицинформ, 2016. — 284 с.
10. Штанов И. А. На пути к федеральной контрактной системе в России. Противодействие коррупции в госзакупках / под ред. проф. С. А. Глотова. –М.: АПКиППРО, 2013. — 124 с.