Включение в 2022 году четырех новых субъектов в состав Российской Федерации инициировало уникальный правовой эксперимент по формированию системы местного самоуправления (МСУ) на территориях с ранее действовавшими иными управленческими моделями. Среди этих субъектов Луганская Народная Республика (ЛНР) получила статус республики в составе РФ, что предопределило особенности организации муниципальной власти, включая языковую политику и структуру органов власти [1, с. 5–10]. Настоящая статья посвящена анализу места и роли органов МСУ ЛНР в системе государственных управленческих отношений, возникающих в условиях переходного интеграционного периода.

Фундаментом для построения муниципальной системы ЛНР стали международные договоры о принятии республики в состав РФ, получившие оценку Конституционного Суда РФ. В постановлениях от 2 октября 2022 года (в частности, № 37-П по ЛНР) [8] Суд признал договоры соответствующими Конституции РФ, одновременно установив переходный период до 1 января 2026 года. Этот период, как подчеркнул КС РФ, нацелен на урегулирование вопросов интеграции в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы России.

Для ЛНР, в отличие от Запорожской и Херсонской областей, была избрана республиканская модель, предполагающая большую самостоятельность в определении внутренней структуры органов власти. При этом организация МСУ в ЛНР базировалась на принципе преемственности: ранее функционировавшие народные советы продолжили свою деятельность вплоть до проведения выборов по российским стандартам. Временное управление, в отличие от областного варианта, не вводилось, что подтвердило особый статус республики.

Практика проведения первых муниципальных выборов в новых регионах (сентябрь 2023 г.) выявила ряд особенностей, в полной мере проявившихся и в ЛНР. Избирательные кампании проходили в условиях формирующейся партийно-политической системы, что потребовало ускоренного создания региональных отделений общероссийских партий и адаптации их программ к местной специфике.

Верховный Суд РФ в Постановлении Пленума от 27 июня 2023 г. № 24 определил ключевые принципы защиты избирательных прав граждан, включая подсудность дел об оспаривании решений избирательных комиссий районным судам [9]. Это создало дополнительные гарантии для жителей ЛНР.

Существенной чертой избирательного процесса стало широкое применение цифровых технологий и элементов электронного голосования, что было обусловлено необходимостью обеспечить доступность волеизъявления в условиях разрушенной инфраструктуры и продолжавшихся боевых действий [2, с. 89]. Высокая явка избирателей в муниципальных образованиях ЛНР, превысившая среднероссийские показатели, свидетельствовала о легитимации новой власти и доверии населения.

Формирование территориальной основы МСУ в ЛНР осуществлялось с сохранением исторически сложившейся структуры местного управления, однако с корректировкой границ некоторых муниципальных образований для повышения их финансовой устойчивости и управляемости. В отличие от Запорожской и Херсонской областей, где создавались укрупненные муниципальные образования, в ЛНР акцент был сделан на преемственность.

Финансовые проблемы стали одними из наиболее острых. Интеграция в российскую бюджетную систему потребовала кардинальной перестройки механизмов формирования местных бюджетов, перехода на казначейское исполнение и систему межбюджетных отношений [3]. Ограниченность собственной доходной базы муниципалитетов ЛНР на фоне колоссальных потребностей в восстановлении инфраструктуры обусловила высокую зависимость от федеральных и региональных трансфертов.

Кадровое обеспечение стало еще одним вызовом. Подготовка муниципальных служащих ЛНР к работе по российским стандартам потребовала масштабных программ переподготовки и повышения квалификации. Формирование кадрового корпуса шло по пути сочетания преемственности (сохранение управленческого опыта) и обновления (внедрение российских стандартов) [4].

Конституционные поправки 2020 года, закрепившие единую систему публичной власти, получили специфическое преломление в ЛНР. Интеграция органов МСУ в эту систему требует баланса между их самостоятельностью (гарантированной Европейской хартией местного самоуправления) и координацией с региональными и федеральными органами [1, с. 7; 6, с. 107].

Анализ практики выявил системные проблемы: правовые пробелы в регулировании отдельных аспектов деятельности муниципальных; необходимость развития институтов гражданского общества и общественного контроля [3, с. 13]; а также адаптацию населения к российской модели демократии.

Для их решения предлагается комплекс мер:

— нормативные: принятие специального федерального закона о переходном периоде для новых субъектов, включая ЛНР.

— финансовые: создание механизмов целевых субвенций на восстановление инфраструктуры и предоставление особого статуса в системе межбюджетных отношений.

— организационные: развитие образовательных программ для муниципальных служащих, наставничество с привлечением специалистов из других регионов РФ, формирование механизмов профессиональной мобильности [6, с. 88].

Перспективы развития МСУ в ЛНР связаны с постепенным переходом от режима переходного периода к стандартной российской модели муниципального управления, что требует системного мониторинга и теоретического осмысления накопленного опыта [7, с. 87].

Опыт Луганской Народной Республики представляет собой уникальную модель создания муниципальных институтов в условиях территориальной интеграции. Он демонстрирует возможность успешной адаптации к российской системе публичной власти при условии комплексного решения правовых, финансовых и кадровых вопросов. Сформированная практика может стать важным источником для совершенствования всей системы местного самоуправления в РФ.

Литература:

1. Аничкин, Е. С. Принятие в РФ и образование в ее составе ДНР и ЛНР: характерные черты правовой и институциональной интеграции / Е. С. Аничкин // Российское право: история и современность. — 2023. — № 3. — С. 5–10.
2. Захарова, В. И. Особенности муниципальных выборов с использованием электронного голосования / В. И. Захарова, Н. Т. Иоселиани // Гражданин. Выборы. Власть. — 2024. — № 1. — С. 87–94.
3. Зотов, В. Б. Вопросы местного самоуправления в современных российских и иностранных исследованиях / В. Б. Зотов, М. И. Исаева // Муниципальная академия. — 2023. — № 3. — С. 11–16.
4. Малько, А. В. Единая система публичной власти в свете поправки 2020 года к Конституции РФ / А. В. Малько, Ю. Н. Халикова // Известия Саратовского ун-та. Серия «Экономика. Управление. Право». — 2021. — Т. 21, вып. 1. — С. 104–111.
5. Минаева, Э. Ю. Стратегии сохранения и отмены прямых выборов глав муниципальных образований в России / Э. Ю. Минаева // Мир России. Социология. Этнология. — 2022. — № 1. — С. 85–91.
6. Осавелюк, А. М. Конституционное право в системе российского права: уникальность предмета отрасли / А. М. Осавелюк // Актуальные проблемы российского права. — 2018. — № 1. — С. 85–91.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.10.2022 № 36-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного Договора между Российской Федерацией и Донецкой Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Донецкой Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта» // Российская газета. — 2022. — № 222. — 3 октября.
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 02.10.2022 № 37-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного Договора между Российской Федерацией и Луганской Народной Республикой о принятии в Российскую Федерацию Луганской Народной Республики и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта» // Российская газета. — 2022. — № 222. — 3 октября.
9. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2023 № 24 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. — 2023. — № 149. — 10 июля.
10. Шелухин, Н. Л. Роль органов местного самоуправления ДНР в минимизации угроз экономической безопасности в сфере хозяйствования / Н. Л. Шелухин // Российско-азиатский правовой журнал. — 2024. — № 1. — С. 23–26.
11. Шемяков, А. Д. Особенности развития публичного управления Донецкой Народной Республики / А. Д. Шемяков, А. В. Кретова, Е. И. Фоменко // Государственная служба. — 2024. — № 1. — С. 6–13.