В последние годы наблюдаются усиливающиеся тенденции экономической нестабильности и введения экономических санкций против Российской Федерации, в связи с чем особую важность приобретает оптимизация использования бюджетных ресурсов государственными и муниципальными заказчиками. Для реализации поставленной цели государство использует совокупность финансовых и нормативно-правовых механизмов, интегрированных в государственную контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг (далее — ГКС). В условиях современных экономических вызовов приоритетным становится рациональное и эффективное управление бюджетными ресурсами. ГКС является системой мер, направленных на обеспечение открытости, обоснованности и эффективности процессов государственных и муниципальных закупок. В рамках ГКС осуществляется строгий контроль за расходованием бюджетных средств, что позволяет минимизировать риски нецелевого использования и коррупционных проявлений.

В современных условиях, когда бюджеты как федерального, так и регионального уровней испытывают дефицит, проблема неэффективного использования бюджетных средств становится особенно острой. Согласно мнению С. С. Гороховой, современное общество демонстрирует возрастающие ожидания относительно качества услуг, предоставляемых различными уровнями государственных исполнительных органов. В то же время, наблюдается тенденция к снижению заинтересованности участников рынка в участии в конкурсных процедурах, что, в свою очередь, приводит к уменьшению уровня конкуренции. [2, с. 12].

На современном этапе развития законодательства, касающегося ГКС, можно отметить, что основной правовой акт, регулирующий эту область, а именно Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 22.06.2024) (далее — ФЗ № 44-ФЗ), претерпел значительные изменения с момента своего принятия. В первоначальной версии закона сохранилось лишь около десяти статей, тогда как остальные статьи были существенно пересмотрены. Примечательно, что изменения были внесены как минимум в 20 % статей ФЗ № 44-ФЗ еще до того, как закон официально вступил в силу. Этот факт, несомненно, привел к возникновению дисбаланса внутри отрасли государственных и муниципальных закупок. Более того, принятие большого количества подзаконных нормативно-правовых актов во исполнение ФЗ № 44-ФЗ, которые частично противоречили как друг другу, так и самому ФЗ № 44-ФЗ, лишь усугубило сложившуюся ситуацию. Как справедливо отметил Е. А. Суханов более десяти лет назад, одной из актуальных проблем законодательства, регулирующего договорные отношения, является то, что половина из принимаемых законов — это законы о внесении изменений в законы о внесении изменений [6, с. 68].

На основании изложенного разработаны следующие предложения и рекомендации по повышению эффективности функционирования ГКС и, соответственно, повышению эффективности расходования бюджетных средств.

1. Принятие и внедрение Концепции развития законодательства о государственных и муниципальных закупках.

В условиях наблюдаемой тенденции к быстрому принятию законодательных актов, которые нередко характеризуются существенными недостатками и пробелами, М. В. Шмелева акцентирует внимание на том, что эффективное осуществление субъективных прав и обязанностей участников контрактных правоотношений, регламентированных ФЗ № 44-ФЗ, требует опоры на основополагающие правовые принципы, которые должны исходить и быть основаны на доктринах гражданского и бюджетного права, а также на устоявшейся правоприменительной практике [7, с. 81]. В качестве такой основы должна выступать Концепция развития законодательства о государственных и муниципальных закупках (далее — Концепция). Данная Концепция позволит сформировать четкое и однозначное понимание сущности системы государственных и муниципальных закупок и определить, каким образом она должна функционировать.

Представляется, что Концепция будет направлена также на совершенствования нормативно-правовой базы, регулирующей государственные и муниципальные закупки, а также должна являться всеобъемлющим сводом норм и принципов, определяющих деятельность всех участников контрактных правоотношений. Эти нормы и принципы являются обязательными для исполнения всеми субъектами, вовлеченными в процесс закупок. Строгое соблюдение данных правил является ключевым фактором для обеспечения внедрения четких правовых механизмов в сферу закупочных отношений.

Следовательно, исключительно посредством реформирования текущего законодательства, регулирующего сферу государственных закупок, можно обеспечить правовую определенность в данной области. Это, в свою очередь, обеспечит требуемую предсказуемость в области правового регулирования, что позволит субъектам контрактных отношений с высокой степенью точности прогнозировать последствия своих действий, а также даст им уверенность в том, что их права и законные интересы будут надлежащим образом защищены и реализованы посредством компетентных государственных органов.

Для устранения выявленного негативного аспекта необходимо провести всестороннее исследование существующих нормативно-правовых актов, регулирующих область государственных закупок. Это исследование должно быть направлено на выявление степени их согласованности или наличия противоречий. На основе результатов этого анализа необходимо сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию законодательства, включая предложения по изменению, дополнению или отмене отдельных норм и положений. Постоянный мониторинг согласованности нормативно-правовых актов должен стать ключевым принципом в указанной Концепции.

В данном случае под Концепцией подразумевается совокупность правовых и идеологических основ, которые формируют фундаментальные направления государственной политики в сфере регулирования контрактных отношений, возникающих в процессе осуществления государственных и муниципальных закупок на территории Российской Федерации. Эта Концепция включает в себя последовательные и систематизированные меры, предпринимаемые государством с целью создания эффективного механизма для реализации прав и выполнения обязательств субъектами контрактных правоотношений.

2. Внесение изменений в пункт 1 части 1 статьи 33 ФЗ № 44-ФЗ.

Недостаточно эффективное планирование закупок товаров, работ и услуг, при котором основной акцент делается на соблюдение выделенного бюджета, а не на достижение максимальной потребительской ценности, приводит к приобретению продукции низкого качества. При проведении закупок через электронные аукционы и запросы котировок основным критерием выбора поставщика является цена. Формальный подход к планированию закупок и недостаточное внимание к детальному описанию технических характеристик, а также потребительских и функциональных свойств товара, приводят к тому, что поставщики предлагают продукцию с минимальной стоимостью, что неизбежно отражается на ее качестве. Таким образом, можно сделать вывод, что низкое качество товаров, поставляемых по государственным и муниципальным контрактам, является следствием плохо составленного описания объекта закупки заказчиком.

Существует обоснованное предположение, что рассматриваемая проблема могла бы быть успешно разрешена, если бы заказчику было предоставлено право использовать торговый знак при закупке товаров. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 ФЗ № 44-ФЗ, установление требований или указаний на товарные знаки в описании объекта закупки не допускается. Исключение составляют ситуации, когда указание на товарный знак сопровождается фразой «или эквивалент». Также допустимо указывать товарный знак в случае, если существует несовместимость товаров с другими товарными знаками, и необходимо обеспечить их взаимодействие с уже используемыми заказчиком товарами. В соответствии с технической документацией на машины и оборудование, используемые заказчиком, разрешается приобретение запасных частей и расходных материалов без ограничения числа участников закупки. Данное исключение предусмотрено для обеспечения бесперебойной работы оборудования. Однако, с нашей точки зрения, одним из наиболее действенных способов осуществления закупок является указание на торговую марку с высокой репутацией и подтвержденным качеством продукции.

Некоторые ученые подчеркивают, что законодательно установленный запрет на использование товарных знаков значительно ограничивает возможности государственных и муниципальных заказчиков в удовлетворении их потребностей. Это связано с тем, что в ряде случаев заказчики сталкиваются с трудностями при определении качественных характеристик необходимых товаров. Основной причиной таких затруднений является значительная величина трансакционных издержек, которые связаны с анализом и оценкой качества товаров и зачастую превышают их стоимость [1, с. 112–13].

Следует отметить, что использование товарного знака не оказывает негативного влияния на конкурентоспособность рынка. Указанное обусловлено тем, что продукция производителя передается конечным потребителям посредством оптовых и розничных каналов сбыта, которые функционируют независимо от производителя оригинального товара. Таким образом, процесс дистрибуции товаров может быть осуществлен любым количеством рыночных субъектов, что способствует поддержанию здоровой конкуренции.

На основании вышеизложенных аргументов, рекомендуется внести коррективы в пункт 1 части 1 статьи 33 ФЗ № 44-ФЗ, отменив действующий запрет на указание товарного знака.

3. Внесение изменений в часть 6 статьи 38 ФЗ № 44-ФЗ.

В данной статье рассматривается внесение изменений в указанную часть статьи законодательного акта как методологический подход к решению кадрового дефицита в области государственных закупок, который в настоящее время является особенно актуальным. В частности, анализируется содержание части 6 статьи 38 ФЗ № 44-ФЗ, в которой закреплено требование о наличии у сотрудников контрактной службы и контрактного управляющего высшего образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что текущая нормативная база не предоставляет конкретных указаний относительно того, какое именно высшее образование должен иметь сотрудник контрактной службы или контрактный управляющий. В настоящее время среди заказчиков преобладает мнение, что речь идет об экономическом или юридическом образовании. Это представляется логичным, поскольку законодательство о закупках характеризуется значительной сложностью и объемностью, что затрудняет его понимание для лиц, не обладающих навыками интерпретации нормативно-правовых актов. Важно отметить необходимость создания специализированной образовательной программы, направленной на подготовку специалистов в области государственных и муниципальных закупок. Такая программа могла бы быть реализована в рамках высшего образования и способствовала бы решению проблемы квалифицированности кадров в данной сфере.

Вопрос о дополнительном образовании в области закупок является чрезвычайно актуальным. В конце января 2015 года Министерство экономического развития Российской Федерации начало работу над созданием методических рекомендаций для программ дополнительного профессионального образования и аттестации специалистов в сфере закупок. Руководитель Департамента развития контрактной системы Министерства экономического развития Российской Федерации, М. В. Чемерисов, подчеркнул, что разработка данных методических рекомендаций обеспечит эффективное обучение кадров в сфере закупок и повысит качество предоставляемых образовательных услуг. Эти рекомендации предназначены для создания программ дополнительного профессионального образования и аттестации в области закупок, учитывая современные требования к качеству обучения и действующее законодательство [3, с. 34].

В ходе разработки проекта методических рекомендаций была установлена минимально допустимая длительность освоения дополнительной профессиональной образовательной программы, направленной на повышение квалификации в сфере закупок, в виде временного интервала не менее 108 академических часов. Тем не менее, данное решение не устранило следующую проблему: из-за рекомендательного характера данного образовательного стандарта, на рынке повышения квалификации в сфере государственных и муниципальных закупок существует значительное разнообразие предложений. В частности, можно встретить курсы продолжительностью всего 16 часов, а также программы, реализуемые в очно-заочной и дистанционной формах.

В сентябре 2015 года Министерство труда Российской Федерации утвердило профессиональные стандарты для должностей «Специалист в сфере закупок» [4] и «Эксперт в сфере закупок» [5]. Эти стандарты определяют квалификационные требования, которым должен соответствовать работник, чтобы эффективно выполнять свои обязанности в области государственных и муниципальных закупок. Однако, несмотря на введение данных стандартов, ФЗ № 44-ФЗ не содержит положений, обязывающих членов контрактной службы строго соответствовать этим квалификационным требованиям. В федеральных законах и подзаконных актах отсутствуют ссылки на данные профессиональные стандарты, а также нет указаний на обязательное их применение в приказах Министерства труда Российской Федерации, которые утверждают эти стандарты.

Исходя из вышеизложенного, предлагается внести поправки в часть 6 статьи 38 Федерального закона № 44-ФЗ. Эти изменения направлены на установление обязательства для членов контрактной службы и контрактных управляющих соответствовать профессиональным стандартам «Специалист в сфере закупок» и «Эксперт в сфере закупок», что соответствует их функциональным обязанностям.

В рамках данного исследования были сформулированы следующие рекомендации и предложения:

1. Разработка и внедрение Концепции развития законодательства о государственных и муниципальных закупках. Данная Концепция должна представлять собой структурированный комплекс норм и принципов, регулирующих взаимодействие всех участников контрактных правоотношений. Введение такого нормативно-правового комплекса позволит устранить существующий внутриотраслевой дисбаланс в сфере государственных закупок, который проявляется в наличии множества нормативно-правовых актов, принятых на основе Федерального закона № 44-ФЗ, но часто противоречащих как друг другу, так и последним редакциям самого закона.
2. Внесение корректив в пункт 1 часть 1 статьи 33 ФЗ № 44-ФЗ, которое подразумевает исключение запрета на указание товарного знака в тексте данного пункта. Целью данной рекомендации является улучшение качества товаров, поставляемых в рамках государственных и муниципальных контрактов. Снятие данного ограничения позволит более точно идентифицировать продукцию, что, в свою очередь, способствует повышению стандартов и надежности поставок.
3. Внесение изменений в часть 6 статьи 38 ФЗ № 44-ФЗ, которое направлено на установление обязательного соответствия членов контрактной службы и контрактных управляющих профессиональным стандартам «Специалист в сфере закупок» и «Эксперт в сфере закупок», в зависимости от их функциональных обязанностей.

Следует отметить, что внедрение данных предложений и рекомендаций может существенно способствовать решению текущих проблем и устранению некоторых недостатков в законодательстве о ГКС, что, в свою очередь, приведет к повышению эффективности работы ГКС и более рациональному использованию бюджетных средств.

Литература:

1. Агузанова К. А. Повышение эффективности бюджетных расходов в сфере государственных (муниципальных) закупок // Вестник Томского государственного университета. Экономика. — 2016. — № 4 (36). — С. 110–121.
2. Горохова С. С. О некоторых организационно-правовых аспектах состояния рынка государственных (муниципальных) и корпоративных закупок в Российской Федерации // Юридические исследования. — 2021. — № 8. — С. 11–27.
3. Золотов А. Профессия, которой нет. Что включает профессиональный стандарт специалиста в сфере закупок // Информационно-аналитическое издание «Бюллетень Оперативной Информации «Московские Торги». — 2015. — № 3. — С. 34–35. — [Электронный ресурс]. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок» // Официальный интернет-портал правовой информации, 12.10.2015.
5. Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 626н «Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок» // Официальный интернет-портал правовой информации, 14.10.2015.
6. Суханов Е. А. Тексты современных законов, особенно в гражданском праве, не выдерживают никакой критики: ответы на вопросы шеф-редактора журнала «Закон» В. Румака // Закон. — 2012. — № 9. — С. 64–69.
7. Шмелева М. В. Сложность и слишком большая дифференциация нормативно-правовых актов в сфере государственных закупок // Аналитический вестник. — 2021. — № 18 (778). — С. 81–87.