The article is devoted to a comprehensive analysis of the law enforcement practice of bringing to justice for the misuse of budget funds under Article 15.14 of the Administrative Code of the Russian Federation and Article 285.1 of the Criminal Code of the Russian Federation. Based on the study of acts of financial control bodies, including the Accounts Chamber and the Federal Treasury, as well as decisions of arbitration courts and the Supreme Court of the Russian Federation, typical compositions of this violation are identified, such as the use of subsidies for the wrong purpose, payment for unperformed work, and the implementation of expenses without justification documents. Special attention is paid to the problems of delineating administrative and criminal liability, proving intent, and the existence of the concept of «misuse of budget funds» in practice, which is not regulated by law and creates legal uncertainty. As a result of the study, the need for legislative consolidation and clear delineation of the concepts of «misuse», «inefficiency», and «misuse of funds» in the Budget is substantiated.

Keywords: misuse of budget funds, administrative responsibility, criminal liability, Article 15.14 of the Administrative Code of the Russian Federation, Article 285.1 of the Criminal Code of the Russian Federation, enforcement practice, budget violation, judicial practice, Accounting Chamber, Federal Treasury, legal regulation.

Проблема нецелевого использования бюджетных средств сохраняет высокую актуальность в современной российской правовой и финансовой системе, поскольку прямо затрагивает базовые принципы эффективности, прозрачности и законности функционирования публичных финансов. Бюджетные средства, являясь финансовой основой реализации государственных и муниципальных функций, социальных обязательств и экономических программ, требуют особого режима управления и строгого контроля за их расходованием [1, c.8]. Нецелевое использование таких средств не только приводит к прямым финансовым потерям для государства, подрывая реализацию запланированных мероприятий, но и наносит ущерб принципам бюджетной дисциплины, способствует распространению коррупционных практик и снижает доверие общества к институтам публичной власти. В условиях постоянного совершенствования бюджетного законодательства и ужесточения требований к финансовой ответственности должностных лиц и организаций, получающих государственное финансирование, анализ правоприменительной практики становится ключевым инструментом для оценки эффективности существующих правовых механизмов.

Особую значимость данному вопросу придает сложная, двухуровневая структура ответственности — административная и уголовная, границы между которыми определяются исключительно размером причиненного ущерба, что порождает на практике ряд дискуссионных моментов, связанных

с квалификацией деяний, оценкой размера ущерба и соответствием применяемых санкций характеру нарушения. Кроме того, как показывает анализ правоприменительной деятельности органов финансового контроля и судебных решений, наряду с законодательно закрепленным понятием «нецелевое использование» активно используется более широкий и нормативно не определенный термин «неправомерное использование бюджетных средств». Такая терминологическая нечеткость создает риски избыточного усмотрения контролирующих органов и правовой неопределенности для участников бюджетного процесса, что, в свою очередь, может приводить к неоднородности судебной практики и сложностям в защите прав. Исследование реальной практики привлечения к ответственности по статьям 15.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее — статья 15.14 КоАП РФ) и 285.1 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — 285.1 УК РФ), выявление типичных составов нарушений, анализ аргументации контрольных и судебных органов, а также оценка соответствия применяемых мер целям восстановления нарушенных правоотношений и превенции новых нарушений, являются насущной научно-практической задачей. Результаты такого анализа могут способствовать выявлению системных проблем правового регулирования и правоприменения, формированию предложений по совершенствованию законодательства и обеспечению единообразия в практике его применения, что в конечном итоге направлено на повышение эффективности управления государственными финансовыми ресурсами [2, c.6].

Анализ практики применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств требует комплексного рассмотрения нормативной базы, включающей как материальные, так и процессуальные нормы, а также решений органов контроля и судебных инстанций, которые формируют фактический правоприменительный контекст. Законодательная основа ответственности за данное нарушение представлена, прежде всего, двумя ключевыми актами: статьей 15.14 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность, и статьей 285.1 УК РФ, предусматривающей уголовное наказание за совершение аналогичного деяния в крупном и особо крупном размере. Критерием разграничения служит сумма нецелевых расходов: административная ответственность наступает при любой сумме нарушения, в то время как уголовная — только если она превышает 1,5 миллиона рублей (крупный размер), а при сумме свыше 7,5 миллионов рублей (особо крупный размер) или совершении деяния группой лиц по предварительному сговору санкции ужесточаются. Такая двухуровневая конструкция, казалось бы, обеспечивает дифференцированный подход в зависимости от тяжести последствий. Однако на практике пороговые значения, особенно в условиях инфляции и роста объемов бюджетных ассигнований, требуют постоянного осмысления на предмет своей адекватности.

Административная ответственность по статье 15.14 КоАП РФ предусматривает для должностных лиц наложение штрафа в размере от 20 до 50 тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.

Для юридических лиц санкция носит исключительно имущественный характер и составляет от 5 % до 25 % от суммы нецелево использованных средств. Анализ практики контролирующих органов, таких как Федеральное казначейство, Счетная палата и органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, а также решений судов по делам об административных правонарушениях, позволяет выявить типичные составы нецелевого использования. Как следует из материалов правоприменения, к ним, в частности, относятся: расходование субсидий, предоставленных на выполнение государственного задания, на цели, не связанные с этим заданием (что было отмечено, например, в Представлении Счетной палаты РФ от 30 сентября 2016 г. № ПР 09–230/09–02); оплата фактически невыполненных работ или неоказанных услуг (Представление Счетной палаты РФ от 17 декабря 2015 г. № ПР 09–264/09–04); использование средств, подлежащих возврату в доход бюджета, на покрытие текущих расходов учреждения (Представление Счетной палаты РФ от 29 декабря 2014 г. № ПР 14–370/14–03). Судебная практика также дополняет этот перечень такими нарушениями, как осуществление расходов без надлежащих оправдательных документов, что было квалифицировано как нецелевое использование в Определении Верховного Суда РФ от 12 апреля 2017 г. № 302-КГ17–169 по делу № А69–19/2016. Переплата заработной платы сверх установленных нормативов или фонда оплаты труда также признается одним из видов нецелевого расходования [3, c.31].

Применение административных санкций на практике сопряжено с рядом проблем. Во-первых, выбор между штрафом и дисквалификацией для должностного лица часто зависит не только от обстоятельств дела, но и от усмотрения суда или контролирующего органа, что может приводить к неравенству в привлечении к ответственности за схожие нарушения.

Во-вторых, расчет штрафа для юридического лица в процентах от суммы нарушения, хотя и является соразмерным, в случае крупных сумм может привести к штрафам, ставящим под угрозу финансовую устойчивость учреждения, особенно бюджетного, что вступает в противоречие с принципом восстановления нарушенного права. В-третьих, значительный объем правоприменительной практики формируется в досудебном порядке, путем вынесения контролирующими органами предписаний об устранении нарушений и добровольном возврате средств в бюджет, это указывает на превентивную и восстановительную направленность административно-правового механизма, однако эффективность таких мер напрямую зависит от качества последующего контроля за исполнением предписаний [4, c.125].

Уголовная ответственность по статье 285.1 УК РФ представляет собой качественно иной уровень правового воздействия. Состав преступления формальный, то есть для привлечения к ответственности достаточно самого факта нецелевого расходования средств в крупном размере (свыше 1,5 млн руб.), независимо от наступления иных вредных последствий. Санкции статьи дифференцированы: за использование средств в крупном размере предусмотрен штраф от 100 до 300 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишение права занимать определенные должности, либо принудительные работы, либо арест, либо лишение свободы. За деяние в особо крупном размере (свыше 7,5 млн руб.) или совершенное группой лиц по предварительному сговору санкции ужесточаются. Правоприменительная практика по данной статье, отражаемая в обзорах Генеральной прокуратуры и судебных решениях, демонстрирует ее активное использование, например, в Информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 15 июля 2022 г. № 42–19–2022, посвященном практике привлечения к уголовной ответственности за преступления, связанные с ликвидацией природных пожаров, прямо указывается, что должностные лица привлекались, в том числе, за неправомерное расходование бюджетных средств по статьям УК РФ, предусматривающим ответственность за злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ) и халатность (ст. 293 УК РФ). Это указывает на частое сочетание статьи 285.1 УК РФ с другими составами, когда нецелевое использование является способом совершения иного преступления или следствием халатных действий.

Основной проблемой уголовно-правовой практики является доказывание субъективной стороны — прямого умысла на нецелевое использование. Нередко в суде защита настаивает на том, что средства были израсходованы по ошибке, в силу неверного толкования нормативных актов или в условиях дефицита времени при решении срочных задач (например, при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций). Суды в таких случаях тщательно анализируют документы, регламентирующие цели финансирования, распорядительные акты должностного лица и фактические направления расходов. Еще одной сложностью является квалификация действий группы лиц, особенно в рамках сложных финансовых схем, когда бюджетные средства через цепочку контрактов и субподрядчиков в конечном итоге используются не по назначению. Установление предварительного сговора между руководителями учреждения, грантополучателями и контрагентами требует от следствия серьезной аналитической работы [1, c.10].

Особый интерес в контексте темы представляет феномен параллельного использования в практике контролирующих органов и судов термина «неправомерное использование бюджетных средств», который, как отмечается в аналитическом материале, не имеет легального закрепления в Бюджетном кодексе РФ. Это понятие используется как обобщающая, рамочная категория для обозначения широкого спектра нарушений бюджетного законодательства, не подпадающих под строгие признаки нецелевого или неэффективного использования. Так, в Классификаторе нарушений Федерального казначейства неправомерное использование определяется через нарушение множества норм Бюджетного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ, Закона о контрактной системе и других актов, за исключением собственно нецелевого использования.

Это создает ситуацию, когда одно и то же деяние может быть одновременно квалифицировано как конкретное нарушение (например, правил ведения бухгалтерского учета) и подведено под общую рубрику «неправомерного использования». Подобная квалификация активно применяется в актах органов контроля, что подтверждается, в частности, судебной практикой: в Постановлении Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 января 2020 г. по делу № А74–20852/2018 и Постановлении Первого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2022 г. № 01АП-1005/2022 по делу № А43–7875/2021 суды, рассматривая споры о законности предписаний контрольных органов, апеллировали к разъяснениям Минфина России (Письмо от 25 апреля 2017 г. № 02–09–08/24851), раскрывающим содержание «неправомерного использования», несмотря на то, что само министерство указывает на неофициальный статус таких разъяснений.

Такая практика свидетельствует о наличии серьезного правового пробела. С одной стороны, органам контроля необходим рабочий инструмент для реагирования на нарушения, которые причиняют ущерб бюджету, но не подпадают под «классические» составы. С другой стороны, отсутствие законодательного определения порождает правовую неопределенность для участников бюджетного процесса, расширяет поле для дискреционных решений контролеров и может приводить к оспариванию предписаний в суде. Как справедливо отмечается в литературе, отсутствие легального определения деяния, которое можно классифицировать как нарушение, проблематизирует применение мер взыскания. Систематизация и четкое нормативное закрепление составов бюджетных нарушений, включая соотношение понятий «нецелевое», «неэффективное» и «неправомерное» использование, является насущной задачей законодателя. В качестве перспективного направления рассматривается предложение о закреплении в Бюджетном кодексе РФ одного из принципов бюджетной системы «правомерного использования бюджетных средств», что создало бы положительную нормативную основу для выстраивания всей системы контроля и ответственности [2, c.8].

Анализ практики применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, существующий двухуровневый механизм (административный и уголовный) в целом функционирует и широко применяется, о чем свидетельствует значительный массив актов контролирующих органов и судебных решений. Во-вторых, в правоприменительной деятельности накоплен богатый опыт по квалификации типичных составов данного нарушения, таких как расходование средств не в соответствии с условиями предоставления субсидий, оплата невыполненных работ и расходы без оправдательных документов. В-третьих, практика выявила и ряд системных проблем: пороговые значения уголовной ответственности требуют периодического пересмотра; выбор конкретной административной санкции (штраф или дисквалификация) нуждается в большей формализации критериев; существует сложность доказывания умысла в уголовных делах.

В-четвертых, наиболее дискуссионным моментом остается существование на практике параллельного, не урегулированного законом понятия «неправомерное использование бюджетных средств», которое, с одной стороны, выполняет важную функцию заполнения правовых лакун, а с другой — создает риски произвольного применения. Совершенствование практики в данной сфере видится в последовательной законодательной работе по кодификации и разграничению всех видов бюджетных нарушений, повышении уровня формализации критериев привлечения к ответственности и дальнейшем обобщении судебной практики для обеспечения ее единообразия. Это будет способствовать не только укреплению бюджетной дисциплины, но и созданию более предсказуемых и справедливых условий для деятельности всех получателей бюджетных средств [3, c.35].

Проведенный анализ практики применения мер ответственности за нецелевое использование бюджетных средств позволяет сформулировать следующие выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования. Установлено, что действующий двухуровневый механизм ответственности (административная по ст. 15.14 КоАП РФ и уголовная по ст. 285.1 УК РФ) является востребованным и активно применяется контролирующими и судебными органами. Правоприменительная практика сформировала устойчивый перечень типичных составов данного нарушения, включая расходование средств не в соответствии с целями субсидии, оплату неоказанных услуг и совершение расходов без надлежащего документального оформления. Однако исследование выявило ряд системных проблем: пороговые значения для уголовной ответственности (крупный и особо крупный размер) требуют периодической актуализации с учетом инфляции и объемов бюджетных ассигнований; выбор конкретной меры административного наказания (штраф или дисквалификация) зачастую недостаточно формализован и зависит от судебного усмотрения; доказывание прямого умысла в уголовных делах сопряжено со значительными сложностями.

Наиболее существенной проблемой, препятствующей единообразию правоприменения, является параллельное использование в практике контролирующих органов и судов легально не закрепленного понятия «неправомерное использование бюджетных средств». Данный термин, выполняющий функцию обобщающей категории для широкого круга нарушений, не являющихся строго нецелевыми, создает правовую неопределенность, расширяет дискреционные полномочия контролеров и ведет к росту судебных споров, о чем свидетельствуют, в частности, решения арбитражных судов, апеллирующих к неофициальным разъяснениям Минфина России.

В целях повышения эффективности механизма ответственности и обеспечения правовой определенности для участников бюджетного процесса представляется необходимым следующее. Во-первых, инициировать внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ с целью законодательного закрепления и четкого разграничения понятий «нецелевое», «неэффективное» и «неправомерное» использование бюджетных средств, что ликвидирует существующий пробел и создаст единую терминологическую основу.

Во-вторых, рассмотреть вопрос о закреплении в Бюджетном кодекса РФ в качестве одного из принципов бюджетной системы требования о правомерном использовании бюджетных средств, что задаст позитивный нормативный ориентир. В-третьих, рекомендовать Верховному Суду РФ подготовить и утвердить обзор судебной практики по делам о привлечении к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, уделив особое внимание критериям разграничения административного и уголовного составов, оценке размера ущерба и квалификации действий группы лиц.

В-четвертых, для повышения предсказуемости административных наказаний целесообразно разработать и внедрить методические рекомендации по выбору вида наказания (штраф или дисквалификация) с учетом смягчающих и отягчающих обстоятельств, аналогичных тем, что применяются в уголовном праве. Реализация данных предложений будет способствовать укреплению бюджетной дисциплины, минимизации рисков произвольного применения мер принуждения и формированию более сбалансированной и справедливой системы публично-правовой ответственности.

Литература:

1. Абсолямов Р. Г., Денисова А. А. Оплата фактически не выполненных работ: вопросы квалификации нарушений органами внутреннего государственного финансового контроля // Финансовое право. 2023. № 8. С. 8–11.
2. Исмаилов М. Ч. Неправомерное использование бюджетных средств: анализ практики и проблемы совершенствования правового регулирования // Финансовое право. 2023. № 1. С. 6–8.
3. Керимов А. Х. Ответственность в сфере формирования и расходования средств резервных фондов субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2025. № 9. С. 30–38.
4. Финансовое право (право публичных финансов): доктрина, законодательство, судебная практика, сравнительно-правовой анализ: учебник / Д. В. Винницкий, Е. А. Захаров, М. И. Зимулькин и др.; под науч. ред. Д. В. Винницкого. Институт права БРИКС. М.: Юстицинформ, 2023. Т. I. 676 с.