В данной статье рассматривается действующее законодательство РФ, регулирующее институт административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства. По итогам исследования делается вывод о необходимости пересмотра федерального законодательства в части привлечения к административной ответственности субъектов публичной власти.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, административная ответственность, нецелевое использование бюджетных средств.
Административная ответственность — универсальный вид юридической ответственности. Однако правоприменительная практика обнаруживает несовершенство норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, которые позволяют привлекать к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ не только должностных лиц участников бюджетного процесса, но и непосредственно участников бюджетного процесса в качестве юридического лица, без учета их бюджетно-правового статуса.
Состав правонарушения, предусмотренной статьей 15.14 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, призванный охранять установленный порядок использования бюджетных средств, закрепляет санкции нецелевое их использование, позволяет применить указанные санкции не только к должностным лицам, но и юридическим лицам. Вместе с тем, не иначе как в качестве пробела может быть охарактеризовано отсутствие в данной норме исключений, не позволяющих привлекать к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств юридических лиц, определенных в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации в качестве получателей бюджетных средств. Финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами и подведомственных им казенных учреждение осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы [1, ст. 161]. Постановление по делу административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ, вынесенное в отношении получателя бюджетных средств, должно быть исполнено за счет средств соответствующего бюджета. Постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами [2, ст. 31.2 КоАП РФ]. Постановления о привлечении к административной ответственности получателей бюджетных средств в качестве юридических лиц должны быть исполнены за счет средств бюджета публично-правового образования. Вместе с тем орган публичной власти, будучи получателем бюджетных средств, не может претерпевать меры административного принуждения имущественного характера таким же образом, каким их претерпевают юридические лица частного права.
Правоприменительная практика свидетельствует о применении административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств непосредственно к получателям бюджетных средств как юридическим лицам, невзирая на то, что подобный подход увеличивает расходы бюджета, не связанные с удовлетворением публичных потребностей (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 августа 2023 г. N Ф08–7468/23 по делу N А32–61441/2022, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 7 мая 2022 г. N Ф08–1983/22 по делу N А32–3093/2021). Причем случаи применения подобного подхода характерны не только для органов государственного внутреннего финансового контроля субъектов Российской Федерации (см., в частности, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 2 мая 2023 г. N 02АП-1711/23 по делу N А17–6056/2021, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 мая 2022 г. N Ф02–1427/22 по делу N А58–6259/2021), но и для органов Федерального казначейства (см., в частности, Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 января 2023 г. N Ф02–6824/22 по делу N А78–724/2021). Фактически это означает, что властный субъект (публично-правовое образование) за совершенное бюджетное нарушение применяет штрафные санкции к субъекту административного правонарушения, который также является публично-правовым образованием. Вместе с тем, институт бюджетно-правовой ответственности, характеризующийся, как и все финансовое право, преобладанием императивного метода правового регулирования в упорядочивании общественных отношений [3], ограничивает возможность участников бюджетных правоотношений определять принадлежащие им права и обязанности, исходя из фактических обстоятельств конкретной ситуации. Определяя получателя бюджетных средств как юридическое лицо в качестве субъекта административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, органам государственного (муниципального) финансового контроля надлежит учитывать положения пункта третьего статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ, при наличии соответствующих оснований подлежат должностные лица участников бюджетного процесса. Возможность привлечения субъектов публичной власти к юридической ответственности, в частности, к административной, положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусмотрена.
В ряде случаев органы внутреннего государственного финансового контроля привлекают к административной ответственности в качестве юридических лиц получателей бюджетных средств того публично-правового образования, от имени которого соответствующие органы осуществляют полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю (см. в частности решение Арбитражного суда Краснодарского края от 1 февраля 2023 г. по делу N А32–1701/2022, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 27 мая 2022 г. N Ф08–3842/22 по делу N А32–38502/2021, Решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 29 августа 2023 г. по делу N А07–16834/2023, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 12 июля 2021 г. N Ф06–5785/21 по делу N А12–5636/2020). В подобной ситуации административное наказание не только утрачивает карательную функцию, поскольку приводит к совпадению в одном лице должника и кредитора (доходы в виде штрафных санкций подлежат зачислению с бюджет того публично-правового образования, из бюджета которого будут осуществлены расходы), но и одновременно возлагает дополнительные обязанности на соответствующих участников бюджетного процесса в части проведения процедур, связанных с исполнением бюджета по расходам (внесение изменений в бюджетную роспись, доведение бюджетных данных, учет и исполнение денежных обязательств).
Таким образом несмотря на то, что получатели бюджетных средств являются юридическими лицами, возможность привлечения их к административной ответственности за административные правонарушения имущественного характера создает дисбаланс в финансовой системе государства. В целях исключения такого дисбаланса вопрос о привлечении субъектов публичной власти к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства (ст.ст. 15.15, 15.15.1–15.15.5, 15.15.6–15.15.15 КоАП РФ) решен персонифицировано, то есть субъектами административных правонарушений признаются только должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственных им казенных учреждений в случаях, когда за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими служебных обязанностей предусмотрена административная ответственность. Исключением из данного правила в настоящее время является административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 КоАП РФ — нецелевое использование бюджетных средств. Полагаем, что законодателю следует исключить субъекты публичной власти в качестве отдельных субъектов административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, ограничиваясь с учетом бюджетно-правового статуса установлением административной ответственности только их должностных лиц.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 04.08.2023 г.) // СПС «Гарант».
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 19.10.2023 г.) // СПС «Гарант».
- Кустова М. В., Шевелева Н. А. Финансовое право: Учеб. пособие. СПб., 2014. С. 20–21.
