В данной статье исследованию подвергнуто понятие «нецелевое использование бюджетных средств», определены виды нецелевого использования бюджетных средств, приведение некоторые примеры правоприменительной практики, а также дана характеристика юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и выявлены недостатки, которые мешают единообразному пониманию данного понятия.
Ключевые слова: бюджет, бюджетная система, нецелевое использование бюджетных средств, юридическая ответственность, финансы, общественные финансы.
In this article the concept «inappropriate use of budgetary funds» is subjected to a research, types of inappropriate use of budgetary funds, reduction some examples of law-enforcement practice are defined and also characteristic of legal responsibility for inappropriate use of budgetary funds is given and shortcomings which interfere with uniform understanding of this concept are revealed.
Keywords: budget, budgetary system, inappropriate use of budgetary funds, legal responsibility, finance, public finance.
Статус Российской Федерации выделяется следующими признаками: правовое, демократическое государство, которое стремится к развитию гражданского общества. Прежде всего, в правовой доктрине отмечается, что данное государство предусматривает наиболее эффективную форму правления и конституционный строй. В связи с этим основным признаком выступает конституционализм, как основной регулятор всего объема правовых отношений, закрепляющий положение и статус государства в виде конституционного строя. Именно поэтому, общество, которое населят соответствующего государство должно обладать определенными признаками — конституционно-ориентированным (то есть, знающим своим права) и с определенными социальными ценностями, которые характеризуют современное правовое общество.
В силу этого, для организации и надлежащего функционирования государства необходимо определенное финансирование, в связи с чем в Российской Федерации присутствует иерархично выстроенная и отлаженная финансовая система, в которую входят соответствующие образующие ее элементы. В первую очередь, к нему относится: бюджет, бюджетная система, внебюджетные фонды РФ и налоговая система. В связи с этим, граждане, выступающие в качестве налогоплательщиков, должны знать, на какие цели и как реализуются средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Для эффективной реализации и достижения основных целей и задач государству необходимы определенные финансовые средства, которые оно получает посредством функционирования бюджетной системы. Значимость решения соответствующих целей и задач заключается в том, что они способствуют развитию благоприятных для общества условий жизнедеятельности, увеличению качества и уровня жизни и так далее. В связи с этим, правонарушения, посягающие на финансовые интересы государства, в частности, в области бюджетных средств, причиняют значительный ущерб определённым сферам жизнедеятельности общества. Следовательно, государству необходимо установить действенные меры, создающие гарантии для обеспечения надлежащего расходования финансовых средств, направленных на развитие общественной жизни. В силу этого осуществляется финансово-бюджетный контроль.
Данная система правового регулирования в области использования бюджетных средств необходима для обеспечения эффективной и прозрачной системы управления государственными финансами, целевого расходования бюджетных средств и средств внебюджетных государственных фондов и соблюдение законодательства, регулирующего соответствующие финансово-правовые отношения.
По этому поводу глава Российской Федерации В. В. Путин в послании Федеральному собранию отмечал, что к настоящему времени в России созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам, уровень управления общественными финансами. В этих условиях многократно возрастает ответственность за выбор наиболее эффективных способов осуществления государственных расходов, учет не только краткосрочных, но и долгосрочных последствий принимаемых сегодня решений» [5].
Следует отметить, что на настоящий момент, в период сложной экономической ситуации для страны, в Российской Федерации довольно активно осуществляются различные государственные программы, предусматривающие реализацию определенных проектов по развитию соответствующей сферы общественной жизни — социальное обеспечение, здравоохранение, образование, малого и среднего бизнеса и так далее. Президент РФ для достижения поставленных целей, наказал Правительству РФ, властям субъектов РФ и муниципальных образований решить соответствующие задачи, которые выражаются в концентрировании всех бюджетных средств определенных уровней для эффективной реализации средств указанных финансовых единиц в конкретных областях общественной жизни.
В основных сферах общественной жизни, которое должно регулировать и обеспечивать соответствующими средствами государство, требуется с объективной точки зрения привлечение дополнительных средств, чтобы достичь максимальных результатов по повышению качества услуг в образовании, здравоохранении, сельском хозяйстве и так далее. В силу этого наблюдается ужесточение финансово-бюджетного контроля за целевым использованием бюджетных средств, что, в принципе, естественно. Таким образом, при реализации определенных проектов, для достижения целей соответствующих государственных программ, особо большое значение приобретают вопросы законности, следовательно, и статус органов финансового контроля обуславливают свою значимость.
Актуальность вопроса заключается в том, что нецелевое использование бюджетных средств выступает в качестве распространенного правонарушения среди правонарушений, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации. Известно, что за данное правонарушение предусмотрены несколько видов ответственности: бюджетно-правовой, уголовная и административная (ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ [2]; ст.285.1 Уголовного кодекса РФ [4]; ст. 15.14 КоАП РФ [3]).
Помимо всего прочего в связи с сегодняшней обстановкой в стране, когда на практике данное правонарушение получает большое распространение, в частности, только за последние два года объем нарушений при использовании бюджетных средств вырос до триллиона рублей. Таким образом, уже сегодня не редки случаи явной коррупции, а также действительного нецелевого использования бюджетных средств, в частности, на реализацию так называемых «мертвых» государственных программ, проектов, а также некоторых законов. Иными словами, чиновники и а также лица, осуществляющие государственную деятельность, предоставляют соответствующие программы, якобы для реализации каких-либо программ, законов и так далее, указывая соответствующие суммы, но при этом лишь часть из них используются, либо вовсе, по каким-либо причинам они не реализуются. Так, на настоящий момент в СМИ разгорелся скандал по поводу чиновницы Владимирской области Ольги Беляевой, которая утверждала, что «В соответствии с законом об образовании организация питания детей — исключительно ответственность родителей…». Данное положение опровергло Министерство просвещения. Причем, на питание детей во Владимирскую область выделялось более 150 млн. рублей в виде субсидий, но при этом они не реализовывались на самом деле. Омбудсмен, проведя некоторое следствие по данному факту, отметил, что были случаи голодных обмороков. В силу этого, эту чиновницу необходимо привлечь по соответствующему факту правонарушения, в частности, это подходит под уголовную или административную ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств. И таких случаев множество, которые можно выделить.
С теоретической точки зрения, исследование темы нецелевого расходования бюджетных средств актуально в силу своей специфики по составу правонарушения. Как уже отмечалось, данное правонарушение имеет системный характер, в частности, выделяется три вида юридической ответственности. Но при этом, как отмечается в некоторых правовых исследованиях, затруднительно применить тот или иной состав к соответствующему составу. Таким образом, для изучения всех проблем по обнаружению состава, выделению его признаков для соответствующей отрасли правового регулирования является актуальным на настоящий момент. В частности, проблема разграничения ответственности является практически неизученной, поскольку можно выделить только несколько источников, но при этом на законодательном уровне имеют некоторые проблемы по данному поводу.
Так, больший интерес вызывает состав административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. Состав данного правонарушения мало разработан и практики по применению данной статьи (15.14 КоАП РФ) почти нет. Следует отметить, что в теории административного права также придают мало значения по данной теме. С точки зрения административной ответственности, как известно, она административное законодательство применяет по вертикали, а значит и с данной точки зрения интересно, как будет применяться данный принцип по отношению к лицам или органам, осуществляющим властные полномочия.
Такая финансово-правовая категория как «бюджетные средства» законодательного закрепления не предусматривается в системе нормативно-правовых актов РФ. В силу этого, установленные и действующие правила, по которым осуществляется применение соответствующих норм для определения меры ответственности за анализируемое правонарушение, являются несоответствующими, поскольку вызывают множество разногласий и неточностей. Это касается и установления мер, возникающих при квалификации правонарушения в соответствии с административным законодательством, то есть возникновением административной ответственности. Для решения проблем правовой квалификации правонарушений, предусматривающих ответственность за нецелевое расходование-использование бюджетных средств, следует детально рассмотреть вопрос об определении таких категорий как «бюджетные средства» и «нецелевое использование бюджетных средств». Эта необходимость возникает для того, чтобы органы финансово-бюджетного контроля осуществляли свои функции наиболее эффективно, зная разграничения и меры квалификации данного рода правонарушений.
Именно возникшая необходимость в закреплении полностью сконструированной к современным реалиям и проблемам категориальной основы обуславливает актуальность темы диссертационного исследования. Данное положение, устранит проблемы и несоответствия при осуществлении правоприменительной практики при возникновении правонарушения, связанного с нецелевым использованием бюджетных средств.
Также, в связи с состоявшимся финансово-экономическим положением в Российской Федерации правоприменительная практика норм КоАП РФ требует детального исследования. Прежде всего, это связано с разнородностью осуществления правонарушений, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств. Кроме того, данная проблема еще обуславливается и тем, что законодателю стоит уделить большее внимание урегулированию возникших в силу практики применения проблем.
При решении поставленных задач для достижения поставленной цели надлежащего урегулирования вопросов, связанных с административной ответственностью за нецелевое расходование бюджетных средств, необходимо рассмотреть практику применения, что также выступает немаловажным аспектом исследования темы диссертации. Прежде всего, для устранения возникших проблем и устранения проблема правовой регламентации ответственности на стадии исполнения наказания за совершение административного правонарушения, установленного ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ, необходима детальная правовая доработка законодательства на федеральном уровне. В частности, она должна охватывать:
− Штраф, как основную санкцию за совершенное правонарушение. В частности, урегулирование вопросов, связанных с назначением его размера, способа взыскания и т. д.
− Порядок «добровольного» возмещения ущерба, причиненного правонарушителем.
Следует отметить, что для наиболее эффективной реализации государственного контроля, в частности, в области бюджетно-финансовых правоотношений и правового регулирования данного вопроса, соответственно, сопутствует принятие Федерального Закона «О порядке осуществления государственного контроля за оборот бюджетных и иных финансовых средств РФ». В силу этого, для продуктивной работы данного закона, необходимо также урегулировать определенные полномочия региональных и территориальных подведомственных органов, которые будут осуществлять контрольные функции соответственно уровням бюджетов бюджетной системе РФ, то есть, федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды РФ — государственный финансовый контрольный орган; региональный бюджет — государственный финансовый контрольный орган по субъектам РФ; местный бюджет — муниципальный финансовый орган. Кроме того, с принятием данного закона последуют и иные благоприятные последствия, в частности, будут надлежащим образом урегулированы вопросы использования государственной и муниципальной собственности, а также указанный закон был бы одним из инструментов в развитии экономики страны, а также укреплению позиций бюджетной системы РФ, что способствовало эффективной и надлежащей реализации финансовых средств бюджета. Это выражалось бы, в частности:
− Урегулировании вопросов в целевом использовании бюджетных средств, а соответственно и сокращению правонарушений, связанных с данным видом финансово-правовых отношений;
− Позволило бы сократить значительную часть налоговых и бюджетных правонарушений в общей массе;
− Способствовало бы квалификации экономических преступлений и их частичной ликвидации;
− Сопутствовало бы сокращению отечественного капитала за рубеж.
Основополагающий принцип правового регулирования, который присущ праву в общем, выступает системность. В анализируемом случае он приобретает особое значение, в частности, в области правовой регламентации обеспечения законности использования бюджетных средств, а также их нецелевого использования, заложенный законодателем как нарушение ст. 289 БК РФ. По указанной правовой норме бюджетного законодательства юридическая ответственность за соответствующее правонарушение имеет комплексный признак. В силу этого ответственность за нецелевое использование бюджетных средств предусматривает три вида ответственности: бюджетно-правовую, административно-правовую, уголовно-правовую. Следует отметить, что квалификация по признакам состава правонарушения имеет особое значение для установления соответствующей юридической ответственности, прежде всего, необходимо установить цель и степень общественной опасности правонарушения, связанного с нецелевым расходованием бюджетных средств. Но, при всем этом, основополагающее место среди системы правовых средств, которые обеспечивают законность в соответствующих бюджетно-правовых отношениях, принадлежит именно бюджетному законодательству. Это связано с тем, что оно выступает в качестве фундаментального раздела финансового законодательства в общем, который устанавливает основания использования бюджетных средств, как одной из основных финансовых единиц, а также соответствующие критерии законности данного использования. Таким образом, системность как принцип правового регулирования в отраслевых правовых науках исследован недостаточно, несмотря на очевидные потребности практики, обусловленные активным развитием комплексного, межотраслевого правового регулирования.
Таким образом, для повышения эффективности привлечения к юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств необходимо:
- Обусловить решение проблемы принципа системности при установлении ответственности за правонарушение, связанное с нецелевым использованием бюджетных средств;
- Всестороннее исследовать признаки состава данного правонарушения: объективных и субъективных признаков, в соответствии с бюджетным, административным иным законодательством РФ;
- Выявить отдельные проблемы правоприменительной деятельности в области определения административной ответственности за анализируемое правонарушение;
- Определить отдельные особенности осуществления юридического состава правонарушения, связанного с возникновением административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 14.15 КоАП РФ);
- Разработать практические рекомендации по внесению изменений и дополнений в бюджетной и иное смежное законодательство в части совершенствования системы юридической ответственности за нецелевое использование бюджетных средств.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 18.03.2019) // «Российская газета», N 256, 31.12.2001.
- Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019) // «Собрание законодательства РФ», 17.06.1996, N 25, ст. 2954.
- Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008–2010 гг. от 9 марта 2007 г. // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. № 7.
