В данной статье рассматривается действующее законодательство РФ, регулирующее институт бюджетно-правовой правовой ответственности. По итогам исследования делается вывод о необходимости пересмотра федерального законодательства, а также об учете предлагаемых изменений в проекте новой редакции Бюджетного кодекса РФ.
Ключевые слова: бюджетное законодательство, бюджетное нарушение, бюджетные меры принуждения, бюджетно-правовая ответственность.
This article examines the current legislation of the Russian Federation regulating the institution of budgetary and legal liability. Based on the results of the study, it is concluded that there is a need to revise federal legislation, as well as to take into account the proposed changes in the draft of the new edition of the Budget Code of the Russian Federation.
Keywords : budget legislation, budget violation, budget enforcement measures, budget and legal responsibility.
Понятие «нарушение бюджетного законодательства» значительно шире понятия «бюджетное нарушение», а бюджетно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, применяемый за допущенные участниками бюджетного процесса нарушения. Причем сфера применения бюджетно-правовой ответственности ограничивается межбюджетными отношениями (отношениями по предоставлению межбюджетных трансфертов и межбюджетных кредитов) — именно об этом свидетельствуют составы бюджетных нарушений, предусмотренные главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Участники бюджетного процесса, независимо от наличия статуса юридического лица, в рамках межбюджетных отношений действуют от имени соответствующего публично-правового образования (ст. 125 ГК РФ, ст. 6 БК РФ).
В отличие от административной и уголовной ответственности, бюджетно-правовая ответственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования обеспечивается за счет имущества, находящегося в публичной государственной или муниципальной собственности. Институт бюджетно-правовой ответственности в настоящее время сформирован с учетом необходимости максимальной защиты государственных денежных средств в целях гарантии соблюдения имущественных прав большинства членов общества. Поэтому бюджетные меры принуждения являются способом защиты нарушенных прав одного публично-правового образования перед другим в случаях предоставления одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации межбюджетных трансфертов или бюджетных кредитов.
В данной статье рассмотрены особенности реализации бюджетно-правовой ответственности с учетом положений 29 и 30 Главы Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 26 июля 2019 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита».
Одна из таких особенностей — отсутствие единообразного подхода к срокам реализации бюджетных мер принуждения. Законодатель ставит сроки реализации мер бюджетно-правовой ответственности при предоставлении межбюджетных трансфертов в зависимость от того, каким из органов государственного (муниципального) финансового контроля выявлено допущенное бюджетное нарушение. Так, возможность направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения при выявлении бюджетных нарушений, предусмотренных главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в ходе контрольного мероприятия, проведенного органом внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, не ставится в зависимость от исполнения представления и (или) предписания контрольного органа — уведомление направляется не позднее 30 календарных дней со дня окончания контрольного мероприятия. На практике такой порядок позволяет применить бюджетные меры принуждения независимо от реализации объектом контроля права на обращении в суд с иском о признании представления или предписания органа внешнего государственного (муниципального) финансового контроля недействительным (см., например, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 октября 2023 г. N Ф07–12196/23 по делу N А05–14380/2022, Решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 октября 2022 г. по делу N А05–6696/2022). Для органов внутреннего государственно (муниципального) финансового контроля возможность направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения поставлена в зависимость не от срока окончания контрольного мероприятия, а от факта устранения объектом контроля бюджетного нарушения, указанного в предписании [1, ст. 306.2 п. 5]. Соответственно, у объекта контроля, допустившего бюджетное нарушение, выявленное органом внутреннего государственно (муниципального) финансового контроля, имеется возможность для признания недействительным представления, одновременно заявив ходатайство о приостановлении его действия [2, ст. 198]. Именно так зачастую и поступают объекты внутреннего государственного финансового контроля (см., в частности, постановления Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2022 г. N 21АП-1596/22 по делу N А84–1748/2022 и Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23 ноября 2022 г. N Ф03–5548/22 по делу N А51–483/2022). И даже в том случае, если судом будет отказано в удовлетворении требований объекта контроля о признании представления органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля недействительным, сроки реализации предусмотренной главой 30 БК РФ бюджетно-правовой ответственности (восстановления нарушенного права) при выявлении нецелевого использования средств предоставленного межбюджетного трансферта значительно возрастают. Очевидно, что отсутствие единого подхода к срокам направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения органами государственного (муниципального) финансового контроля в должной степени не обеспечивает эффективного функционирования института бюджетно-правовой ответственности.
Нецелевое использование бюджетных средств — наиболее распространенное бюджетное нарушение. Однако случаи применения бюджетных мер принуждения при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств единичны. Так, по данным Портала государственного и муниципального финансового аудита в 2023 году Федеральным казначейством было направлено всего лишь два уведомления о применении бюджетных мер принуждения [6]. Причем решение о применении бюджетных мер принуждения было принято в одном из двух случаев. В 2022 году Федеральным казначейством в адрес финансовых органов было направлено пять уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. Решение о бесспорном взыскании средств было принято в четырех случаях. В 2021 году из восьми случаев направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения решение о применении таких мер в виде бесспорного взыскания средств бюджета было принято в четырех случаях. Решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) на федеральном уровне в период 2021–2023 годов в случаях выявления органами Федерального казначейства нецелевого использования бюджетных средств не принимались.
Практика применения бюджетных мер принуждения по результатам контрольных мероприятий, проведенных региональными органами государственного финансового контроля в отношении муниципальных образований, широко распространена. Причем в большинстве случаев региональные финансовые органы принимают решение о применении такой меры принуждения как приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (см., например, решения Арбитражного суда Иркутской области от 5 октября 2023 г. по делу N А19–27785/2022, Арбитражного суда Республики Саха от 16 августа 2023 г. по делу N А58–3441/2023, Арбитражного суда Мурманской области от 14 июля 2023 г. по делу N А42–2527/2023, постановления Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 августа 2023 г. N 18АП-9481/23 по делу N А07–6838/2023, Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 июля 2023 г. N Ф08–6749/23 по делу N А53–17769/2022).
Альтернативным способом восстановления нарушенного права — возмещения ущерба, причиненного публично-правовому образованию, из бюджета которого предоставлялись межбюджетные трансферты, — в случае неисполнения представления является направление органом государственного (муниципального) финансового контроля в адрес объекта контроля предписания [1, ст. 270.2 п. 2]. Указанные в предписании требования о возмещении ущерба, причиненного публично-правовому образованию, считаются исполненными после зачисления в полном объеме средств возмещения ущерба на единый счет соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации [3, п. 14]. Неисполнение предписаний органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля является основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию (ст. 270.2 БК РФ). Такой способ восстановления нарушенного права требует еще более длительных сроков. Однако правоприменительная практика указывает на то, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля применяют подобный подход даже в том случае, когда виновным в допущенном при использовании средств межбюджетных трансфертов нарушении является участник бюджетного процесса. Представляется, что предпочтение его уведомлению о применении бюджетных мер принуждения, обусловлено отсутствием единых критериев для квалификации нецелевого использования бюджетных средств в качестве бюджетного нарушения.
Так, орган Федерального казначейства не усматривает в оплате получателем бюджетных средств денежных обязательств в завышенном размере признаков состава бюджетного нарушения, тем не менее предъявляя к объекту контроля требования о принятии мер по возмещению ущерба (см., в частности, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 октября 2023 г. N Ф03–4854/23 по делу N А04–10246/2021). Оплата невыполненных работ в результате ненадлежащего осуществления контроля муниципальным заказчиком при приемке результатов исполнения обязательств также не квалифицируется органами Федерального казначейства в качестве бюджетного нарушения, несмотря на требование о принятии мер по возмещению ущерба (см, в частности, Решение Арбитражного суда Смоленской области от 11 октября 2023 г. по делу N А62–3185/2023). Вместе с тем, и Высший Арбитражный Суд РФ в определениях от 13 августа 2012 г. N ВАС-9686/12 и от 10 января 2012 г. N ВАС-17558/11, и Верховный Суд Российской Федерации в определениях от 21 июля 2017 г. N 307-КГ17–5593 по делу N А56–85065/2015 и от 5 июня 2017 г. N 307-КГ17–5569 по делу N А56–65556/2015 усматривают в оплате подрядчику стоимости работ в завышенных объемах, материалов по завышенной стоимости, а также при оплате фактически не выполненных работ нецелевое использование бюджетных средств. Причем в настоящее время судебные инстанции соглашаются с выводами органов государственного (муниципального) контроля при квалификации оплаты фактически невыполненных работ в качестве бюджетного нарушения, являющегося основанием для применения бюджетных мер принуждения (см., в частности, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 октября 2023 г. N Ф07–12196/23 по делу N А05–14380/2022). Таким образом, одной из проблем реализации бюджетно-правовой ответственности является отсутствие единообразного подхода к квалификации нецелевого использования бюджетных средств в качестве бюджетного нарушения.
В ряде случае судебные инстанции прямо указывают, что принцип адресности и целевого характера означает необходимость соблюдения законодательства РФ при осуществлении конкретных расходов, соглашаясь с выводами органов государственного (муниципального) контроля при квалификации ими незаконных расходов в качестве нецелевого использования бюджетных средств (см., например, постановление Пятнадцатого ААС от 14 августа 2023 г. N 15АП-11606/23 по делу N А32–16107/2023, постановление Пятнадцатого ААС от 29 июля 2023 г. N 15АП-10745/23 по делу N А32–29502/2021). Подобный подход в полной мере согласуется с положениями ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Расходы, осуществленные с нарушением требований законодательства РФ, не могут отвечать публичным интересам, поскольку могут стать причиной недофинансирования государственных функций, то есть повлечь за собой ущемление финансовых прав и ухудшение имущественного положения граждан, основой доход которых составляют бюджетные выплаты (заработная плата, пенсия, социальные пособия и т. д.).
Еще один проблемный аспект реализации бюджетно-правовой ответственности — неопределенность в части применения бюджетных мер принуждения в отношении публично-правового образования, которое не являлось стороной соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта. Так, источником предоставления муниципальному образованию межбюджетного трансферта в виде субсидий могут являться средства межбюджетного трансферта, предоставленного субъекту Российской Федерации из федерального бюджета. Софинансирование расходных обязательств местного бюджета за счет межбюджетных трансфертов является основанием для проведения федеральным органом государственного финансового контроля (органом Федерального казначейства или Счетной палатой Российской Федерации) контрольных мероприятий в отношении участников бюджетного процесса местного бюджета [1, ст. 266.1 п. 2.1]. Однако возможность применения бюджетных мер принуждения органом государственного финансового контроля федерального уровня по результатам контрольного мероприятия, объектом контроля являлись участники бюджетного процесса муниципального уровня, в настоящее время не предусмотрена. При выявлении допущенного участником бюджетного процесса бюджетного нарушения применение к нарушителю (публично-правовому образованию) гражданско-правовой ответственности возможно с учетом положений статьи 239 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающий правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возможно исключительно на основании судебного акта. Основанием для обращения уполномоченного органа в суд с исковыми заявлением о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию является неисполнение объектом контроля предписания, направленного в его адрес органом государственного (муниципального) финансового контроля. Таким образом, предусмотренный Бюджетным кодексом Российской Федерации механизм восстановления нарушенного права требует довольно длительных сроков и дополнительных процедур.
Формулировка п. 2 ст. 306.2 БК РФ указывает на то, что бюджетные меры принуждения применяются к участнику бюджетного процесса. Вместе с тем, все из перечисленных в пункте 2.1 статьи 266.1 БК РФ участников бюджетного процесса, являясь юридическим лицом, выступает в бюджетных правоотношениях от имени публично-правового образования. Находясь на полном бюджетном финансировании, субъект публичной власти не может претерпевать меры принуждения имущественного характера таким же образом, каким их претерпевают юридические лица частного права. Бюджетные меры принуждения применяются не в отношении конкретного органа власти (местного самоуправления), либо подведомственного ему казенного учреждения, а в отношении публично-правовое образования. Конструкция нормы п. 2 ст. 306.2 БК РФ, на наш взгляд, несовершенна. п. 2 ст. 306.2 БК РФ, поскольку указывая на то, что за допущенное бюджетное нарушение ответственность в соответствии с законодательством РФ должна быть возложена на должностных лиц участников бюджетного процесса, она позволяет избежать применения бюджетных мер принуждения в том случае, если орган государственного (муниципального) финансового контроля ошибся с выбором объекта контроля, в адрес которого было направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения (см., например, Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2017 г. N 301-КГ17–18513).
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита является самостоятельным составом в перечне бюджетных нарушений, которые являются основаниями для применения бюджетных мер принуждения. При этом каких-либо особенностей для принятия решения о применение бюджетных мер принуждения за несвоевременный возврат или невозврат бюджетного кредита главой 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации в настоящее время не предусмотрено. Это означает, что при выявлении такого бюджетного нарушения решение о применении бюджетных мер принуждения принимается уполномоченным органом на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Отдельного порядка направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения, под которым понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, при выявлении бюджетного нарушения, состав которого определен ст. 306.5, Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит. Вместе с тем, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) устанавливают в соответствии с общими требованиями, определяемыми Министерством финансов Российской Федерации, порядок взыскания остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени [1, ст. 93.3 п. 4]. При этом Общими требованиями не установлено условие о направлении уведомления о применении бюджетных мер принуждения в качестве обязательных [4]. Перечень документов, необходимых для осуществления процедуры взыскания, а также сроки подготовки и доведения их до заинтересованных органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливаются порядком взыскания остатков непогашенных кредитов, устанавливаемым финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа с внутригородским делением). Одновременно Правила принятия финансовыми органами решений о применении бюджетных мер принуждения не исключают бюджетные нарушения, состав которого определен ст. 306.5 БК РФ, из перечня бюджетных нарушений, выявление которых является основанием для применения мер принуждения в соответствии с положениями ст. 306.2 БК РФ [5, п. 4]. Таким образом, предусмотренный Главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации механизм применения бюджетных мер принуждения за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита содержит в себе признаки «мертвой нормы права», поскольку при наличии у финансового органа права на принятие решения о взыскании остатков непогашенных кредитов, включая проценты, штрафы и пени в соответствии с положениями п. 4 ст. 93.3 БК РФ позволяет восстановить нарушенное право без проведения контрольных мероприятий органом государственного (муниципального) финансового контроля, то есть без применения бюджетных мер принуждения и в максимально короткие сроки.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 04.08.2023 г.) // СПС «Гарант».
- Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (в ред. от 18.03.2023 г.) // СПС «Гарант».
- Постановление Правительства РФ от 23 июля 2020 г. N 1095 «Об утверждении федерального стандарта внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Реализация результатов проверок, ревизий и обследований» (в ред. от 09.12.2022) // СПС «Гарант».
- Приказ Минфина России от 13 апреля 2020 г. N 67н «Об утверждении Общих требований к порядку взыскания остатков непогашенных кредитов, предоставленных из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» (в ред. от 16.03.2022 г.) // СПС «Гарант».
- Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2019 г. N 91 «Об утверждении Правил принятия финансовыми органами решений о применении бюджетных мер принуждения, решений об изменении решений о применении бюджетных мер принуждения, решений об отмене решений о применении бюджетных мер принуждения или решений об отказе в применении бюджетных мер принуждения» (в ред. от 04.12.2019 г.) // СПС «Гарант».
- Портал государственного и муниципального финансового аудита (https://portal.audit.gov.ru/#/budget-enforcement-superviser, дата обращения 29.10.2023 г.).
