О проблеме введения юридической ответственности за неэффективное использование государственных средств



В статье на примере законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» рассмотрен вопрос о необходимости введения ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств.

Ключевые слова: эффективность использования бюджетных средства, юридическая ответственность, критерии оценки эффективности использования бюджетных средств, проект Федерального закона N 208784–6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации

Президент Российской Федерации В. В. Путин 13 июля 2016 года в ходе заседания Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам уже не в первый раз призвал «достигать практических результатов, кардинально повышать эффективность расходов» [1, «Путин призвал кардинально повышать расходов» [Электронный ресурс]// https://regnum.ru/news/economy/2156629.html (Дата обращения: 16.11.2016)], что в условиях сокращения доходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обусловленного продолжающимся экономическим кризисом, является важнейшим фактором достижения целей социально-экономического развития страны.

Как известно, в соответствии со статьей 34 Бюджетного Кодекса Российской Федерации [2, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ//Собрание законодательства РФ от 31.08.1998 № 31, ст. 3823] (далее — БК РФ) при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Исходя из формулировки указанной статьи, можно утверждать, что на участников бюджетного процесса возложена юридическая обязанность по достижению экономности и (или) результативности использования бюджетных средств.

Согласно мнению С. С. Алексеева «юридическая обязанность есть предписанная обязанному лицу и обеспеченная возможностью государственного принуждения мера необходимого поведения, которой оно должно следовать в интересах управомоченного лица» [3, Алексеев С. С., Архипов С. И. Теория государства и права. Учебник для вузов. М. Норма, 2005, С. 289].

Исходя из приведенного определения, можно выделить следующие признаки юридической обязанности:

1. Это мера должного поведения, то есть это точное определение того, каким поведение должно быть.
2. Юридическая обязанность поддерживается возможностью государственного принуждения.
3. Неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенной обязанности является правонарушением и влечет применение государством мер государственного принуждения.

Следует отметить, что в бюджетном законодательстве установлена мера должного поведения участников бюджетного процесса, но при этом не определена юридическая ответственность за нарушение возложенных на них обязанностей.

Юридическая ответственность выполняет помимо карательной (штрафной), ещё и превентивную функцию, то есть ее установление за совершенное правонарушение позволяет в некоторой степени предотвратить подобные правонарушения в будущем. Отсутствие установленной законодательством ответственности за неэффективное использование государственных средств фактически «обесценивает» обязанность участников бюджетного процесса по достижению экономности и (или) результативности использования государственных средств, выполнение которой в данной ситуации зависит от их собственного усмотрения.

Для решения данной проблемы депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — ГД ФС РФ) внесли в 2013 году на рассмотрение ГД ФС РФ проект Федерального закона N 208784–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — законопроект) [4, Проект Федерального закона N 208784–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 21.01.2013)//СПС КонсультантПлюс], основной целью которого было установление административной и уголовной ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств и неэффективное использование средств государственных внебюджетных фондов.

В статье 1 указанного законопроекта авторами предлагалось внести в БК РФ следующее определение неэффективного использования бюджетных средств: «Нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств, выразившееся в недостижении заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой либо иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема (или) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период, влечет наложение административного взыскания на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации»[1].

Кроме того, в законопроекте предлагалось установить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ответственность за нерезультативное (неэффективное) использование бюджетных средств, выразившееся в недостижении заданных результатов (по объему и (или) качеству), установленных государственным (муниципальным) заданием, долгосрочной целевой программой либо иным правовым основанием, с использованием определенного бюджетом объема бюджетных средств, или в достижении заданных результатов (по объему и (или) качеству) с превышением объема бюджетных средств, достаточного для их достижения исходя из условий, существовавших в месте исполнения бюджетного обязательства в соответствующий период, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Санкцию за совершение указанного правонарушения предлагалось установить в виде административного штрафа для должностных лиц в размере от четырех до пяти тысяч рублей, а для юридических лиц — от сорока до пятидесяти тысяч рублей.

Аналогичный состав административного правонарушения и аналогичная санкция предлагались к введению за неэффективное использование средств государственных внебюджетных фондов.

Критерием, отграничивающим уголовно наказуемое деяние от административного правонарушения, закреплялась сумма неэффективно использованных бюджетных средств. За совершение указанного преступления предлагалось установить следующие санкции:

1. Штраф в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет.
2. Принудительные работы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
3. Арест на срок до шести месяцев.
4. Лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

В качестве квалифицирующих признаков предлагалось установить следующие обстоятельства: совершение преступления группой лиц по предварительному сговору, а также совершение преступления в особо крупном размере.

Аналогичный состав преступления устанавливался для неэффективного использования средств государственных внебюджетных фондов.

Приведенный обзор законопроекта позволяет сделать следующие выводы:

1. Предлагаемые изменения, как видно из буквального толкования, были подготовлены в январе 2013 года в соответствии с действующей в это время редакцией статьи 34 БК РФ, в которой отождествлялись понятия результативность и эффективность, что порождало путаницу при определении понятия «эффективность» использования государственных средств.
2. «Страдает» юридическая техника составления документа — из-за допущенных юридико-технических ошибок утерян смысл статьи 1 законопроекта, предлагавшей изменения в БК РФ, а также невозможно установить, какую сумму неэффективно израсходованных средств считать крупным размером, а какую — особо крупным.
3. Вызывает вопрос соразмерность установленных санкций, поскольку небольшой размер санкций не будет выполнять ни карательную, ни превентивную функцию. Довольно сложно предположить ситуацию, при которой грозящий штраф в 50 тысяч рублей остановит возможного правонарушителя. Более обоснованными являются санкции, применяемые за нецелевое использование бюджетных средств: передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в размере средств, использованных не по целевому назначению, и (или) в размере платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) [5, Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ//Собрание законодательства РФ от 31.08.1998 № 31, ст. 3823]. Однако относительно неэффективного использования государственных средств установление подобных санкций не представляется возможным: в отсутствии единых методик оценки сумм бюджетных средств, использованных не эффективно, неизбежно увеличится влияние субъективного мнения проверяющих.
4. Оценка эффективности использования государственных средств производится на основе выбираемых индивидуально для каждого аудита эффективности критериев. Так как разработать перечень единых критериев не представляется возможным, то устанавливаемые в каждом отдельном случае критерии оценки эффективности использования государственных средств, привносят значительную долю субъективного мнения проверяющих, что не позволит обеспечить равное положение всем лицам, привлекаемым к ответственности.

Здесь следует учитывать Постановление Пленума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», согласно которому «расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, что используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата» [6, Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 26 февраля 2009 г.)// СПС Консультант Плюс].

5. При этом необходимо иметь в виду, что эффективность использования государственных средств представляет собой сложное явление, сочетающее внутренние и внешние факторы с их разнонаправленным влиянием на результаты деятельности получателей бюджетных средств. Очевидно, что факты неэффективного использования государственных средств могут быть обусловлены действием внешних факторов, неподконтрольных и независимых от деятельности проверяемых организаций.
6. Учитывая вышеизложенное, введение юридической ответственности за неэффективное использование бюджетных средств приведет к увеличению нагрузки на судебную систему: определение эффективности/неэффективности использования бюджетных средств, по сути, зависит от профессионального суждения проверяющих лиц. В подобной ситуации любой проверяемый объект вправе усомниться в этом суждении и обратиться за судебной защитой своих прав и законных интересов.

Таким образом, по нашему мнению, введение ответственности за неэффективное использование бюджетных средств не может быть инструментом повышения эффективности использования государственных средств.

Литература:

1. Алексеев С. С., Архипов С. И. Теория государства и права. Учебник для вузов. — Норма, 2005. — 496 с.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон: [принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 17 июля 1998 г.]//Собрание законодательства РФ. — 1998. — N 31. — С. 3823.
3. Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (с изменениями от 26 февраля 2009 г.). — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=86070&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.353629252517877#0 (Дата обращения: 11.11.2016).
4. Проект Федерального закона N 208784–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 21.01.2013). — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=101705#0 (Дата обращения: 11.11.2016)

---

[1] Текст законопроекта приведен в соответствии с оригиналом.